). Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений (Марова О.) Подушевое финансирование образовательных организаций

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на . Что является основой данной системы, какие цели и принципы она призвана реализовывать и как это должно отразиться на деятельности учреждений, рассмотрим в статье.

В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.

Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.

Определение нормативно-подушевого финансирования

Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.

Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.

Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

Нормативно-подушевое финансирование

дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782):

Оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;

Расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);

Иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).

Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:

На капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;

На уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.

Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.

Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.

Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование

общеобразовательных учреждений

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Письмом Минобрнауки России от 13.09.2006 № АФ-213/03 (Модельной методикой). Она также имеет три уровня расчета нормативов:

Региональный;

Муниципальный;

Уровень образовательного учреждения.

На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.

Нормативно-подушевое финансирование

учреждений профессионального образования

Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).

Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.

Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказаниемгосударственной услуги , учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):

На оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;

На приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;

На приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;

На приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;

На организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;

На повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.

В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):

На коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;

На содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;

На оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);

На организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;

На приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.

Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения.

С 1 января 2016 года общеобразовательные организации и организации дополнительного образования перешли на нормативно-подушевое финансирование (НПФ). Нормативно — подушевое финансирование образовательных организаций вводится во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».

Ключевой принцип подушевого финансирования – деньги следуют за учеником . Это означает, что образовательная организации получает деньги по государственному (муниципальному) заданию на обучение каждого ребенка по числу детей. Таким образом, чем больше учеников привлечет себе школа, тем больше денег она получит. Отсюда становится ясным смыл оптимизации школьной сети: для школ — получить большее финансирование, для бюджета – сэкономить часть средств.

Считается, что подушевое финансирование автоматически должно заставить школьные коллективы работать лучше, чтобы привлечь в свои стены побольше учеников и, таким образом, иметь большую субвенцию на реализацию государственного образовательного стандарта.

Кто и каким образом устанавливает подушевой норматив?

Напомним , что в соответствии с ст.9 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ определяют нормативные затраты на обучение одного ученика органы государственной власти субъектов Российской Федерации ; на школьном сайте должен быть размещен план финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или ее бюджетные сметы, а также отчет о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года.

Начиная с 2016 года, подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением (далее — Общие требования), утвержденными приказом Минобрнауки России от 22 сентября 2015 г. N 1040.

Для родителей этот документ особо важен, ибо он позволяет понять на что, например, школа получает деньги, а на что нет.

Подушевой норматив для общеобразовательных организаций

Общими требованиями установлено, что нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника по каждому уровню образования в соответствии с ФГОС с учетом:

форм обучения;
охраны здоровья обучающихся;
другими особенностями.

Подушевой норматив для организаций дополнительного образования

Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ определяются в расчете на человеко-час по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом:

форм обучения;
федеральных государственных требований (при их наличии);
типа образовательной организации;
сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий;
специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ;
обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам;
обеспечения безопасных условий обучения и воспитания;
охраны здоровья обучающихся;
иных предусмотренных Федеральным законом N 273-ФЗ особенностей организации и осуществления образовательных услуг (для различных категорий обучающихся).

Объем государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

Подушевой норматив для организаций дошкольного образования

При расчете финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания государственным и муниципальным организациям, реализующим образовательные программы дошкольного образования , нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования не включают в себя нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по присмотру и уходу за детьми.

Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по присмотру и уходу за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей , а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, включаются в финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) организациями, реализующими образовательные программы дошкольного образования.

Подушевой норматив для малокомплектных и сельских образовательных организаций

Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

Примечание. Согласно закону об образовании к малокомплектным образовательным организациям относятся образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.

Что входит в нормативные затраты

Согласно Общим требованиям нормативные затраты включают в себя:

— затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда педагогических работников ;

— затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников , которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги, включая административно-управленческий персонал ;

— затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг детям с ОВЗ и иными специальными потребностями, а также затраты, непосредственно связанные с обеспечением указанных потребностей, в том числе в части оплаты труда дополнительного персонала, а также приобретения материальных запасов и основных средств. При этом применяются повышающие коэффициенты;

— затраты на приобретение материальных запасов, основных средств и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания государственной (муниципальной) услуги;

— затраты , связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;

— затраты на общехозяйственные нужды , в том числе на оплату услуг связи , включая оплату трафика информационно-телекоммуникационной сети «Интернет «, транспортных услуг, коммунальных услуг , на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации , а также иных затрат, непосредственно не связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, но без которых оказание данных услуг будет существенно затруднено или невозможно.

В документе отмечено, что определение нормативных затрат осуществляется с учетом норм материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания государственной (муниципальной) услуги, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе актами органов государственной власти и местного самоуправления, а также межгосударственными, национальными (государственными) стандартами Российской Федерации, строительных норм и правил, санитарных норм и правил, стандартов, порядков и регламентов оказания государственных (муниципальных) услуг в установленной сфере (при их наличии). При отсутствии стандартов услуг нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются структурным методом (или экспертным методом), позволяющим рассчитать нормативные затраты на единицу государственной (муниципальной) услуги.

Как показывает практика применения подушевого финансирования общеобразовательных организаций, в этом вопросе не все так однозначно.

Так эксперты ОНФ, промониторив ситуацию с переходом ряда организаций на НПФ, пришли к таким выводам:

— механизм финансирования социальных объектов в зависимости от количества учащихся или прикрепленных пациентов должен быть более гибким. В противном случае его применение будет не улучшать, а ухудшать состояние бюджетной сферы;

— прямой зависимости между увеличением финансирования бюджетных организаций и повышением их эффективности в результате применения механизма НПФ не наблюдается;

— механизм НПФ не всегда позволяет бюджетным организациям оперативно решать проблемы финансирования насущных потребностей. По данным Счетной палаты, субъекты РФ уменьшают или не планируют расходы, которые должны быть включены в подушевой норматив финансирования за счет собственных бюджетов субъектов.

В «Учительской газете» от 25 января 2016 года » (http://ug.ru/insight/547) опубликовано «Открытое письмо Министру образования и науки России Дмитрию Ливанову, или Почему в стране не работает нормативно-подушевое финансирование?». В нем авторы письма — директор и педколлектив школы №4 города Нелидово Тверской области обращаются к Министру с просьбой прокомментировать проблемную ситуацию с финансированием школ и оплатой труда в стране и «ответить на вопрос: какая же система финансирования образовательных организаций действует в нашей стране и является ли нормативно-подушевое финансирование основой в финансовой политике системы образования и обязательным для образовательных организаций? Либо руководитель муниципалитета вправе по своему усмотрению улучшать финансовое состояние одних школ и ухудшать других? Как можно повлиять на решения чиновников?». При этом авторы письма утверждают, что «принятая в стране система не работает, и мы находимся в ситуации, когда местный начальник по своему усмотрению может к любой школе применить поправочный коэффициент, серьезно уменьшая финансирование».

При подготовке использованы материалы источников:

P.S.Выступая на съезде партии «Единая Россия», министр образования и науки РФ Дмитрий Ливанов предложил усилить контроль за бюджетом в сфере образования, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Он также отметил, что в бюджет заложен необходимый объем средств для выплаты зарплат педагогам, и никаких перебоев не намечается (http://www.eduhelp.info/).

Также в блоге по теме

Нормативно-подушевое финансирование – прозрачный бюджет

Министерство образования и науки России направило в регионы документы, определяющие порядок введения нормативного подушевого финансирования. Максимум через 3 года принцип «средства следуют за учеником» вступит в полную силу, а региональные и муниципальные управления и самим школы, получат право влиять на систему оплаты труда работников образования.

На основе распространенных министерством методик региональной и муниципальной администрацией будут подготовлены соответствующих нормативные документы. Прежде всего, предстоит рассчитать норматив финансирования на одного учащегося в год, свойственный именно этому региону. При этом для городских и сельских учреждений он рассчитывается отдельно. Отмечается, что предложенные методики - это не единственный, а один из возможных вариантов определения механизмов финансирования и системы оплаты труда.

Напомним, что по новой редакции Трудового Кодекса РФ, вступившей в действие с 5 октября 2006 года, за субъектами РФ и органами местного самоуправления предусмотрено право регламентировать системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. В ряде регионов уже имеются наработки и опыт апробации подобных механизмов финансирования, оплаты и стимулирования труда работников образования. Эти механизмы не раз обсуждались на всероссийских совещаниях с представителями органов управления образованием и экспертами.

Переходный (адаптационный) период к подушевому финансированию должен быть пройден всеми регионами максимум в три года. В течение этого не допускается снижение фактически сложившегося финансирования школ, конечно, если школа сама не снижает объем оказываемых образовательных услуг. В этот период объем выделяемых школе средств будет рассчитываться на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента для каждого образовательного учреждения.

Положение признает фактически сложившееся неравенство расходов школ на организацию учебного процесса. Поэтому для исключительных случаев допускается дополнительное финансирование. Например, поправочный коэффициент повысят для школы, которая испытывает острую нехватку средств, но не может получить больше «подушевых» денег - нет возможности увеличить наполняемость классов, сократить дополнительные нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.

По завершении переходного периода все образовательные учреждения будут финансироваться только по нормативному подушевому принципу - «средства следуют за учеником». Расчетные региональные нормативы определят регионы, учитывая статус (тип, вид, категории) образовательных учреждений и реализуемые образовательные в них программы.

В рамках, определяемых региональными и муниципальными нормативными актами, школам предоставляется право самостоятельно:

определять доли средств, выделяемых на материально-техническое обеспечение образовательного процесса и на заработную плату работников учреждения;

решать вопрос о соотношении базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда, о надбавках и доплатах к должностным окладам;

устанавливать штатное расписание - определять состав и количество работников;

разрабатывать и утверждать школьный компонент государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.

По мнению составителей документа, предполагаемые механизмы финансирования и оплаты труда создадут условия для повышения заработной платы работников и руководителей образовательных учреждений, помогут оптимизировать учебную нагрузку. Они призваны стимулировать заинтересованность работников образования в предоставлению учащимся равных условий получения образования и должны положительно сказываясь на социальной ситуации.

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122 -ФЗ от 22.08. 2004г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08. 2004г.)

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки « реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы подушевые нормативы финансирования будут подменять средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся.

Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

С введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышение эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

ЛЕКЦИЯ б. НОВАЯ СИСТЕМА ОПЛАТЫ ТРУДА ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ

Понятие нормативного подушевого финансирования

В соответствии с письмом Министерства образования и науки РФ от 13.09.2006 г. № АФ-213/03 «О подготовке направлении модельных методик» с 2007 года, в рамках приоритетного национального проекта «Образование», в пилотных регионах субъектов Российской Федерации начата реализация комплексных проектов модернизации образования, включающих введение новой системы оплаты труда, направленной на повышение доходов учителей.

На основании «Модельной методики введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования», «Модельной методики формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования» и «Некоторых возможных направлений выравнивания условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждений» (приложения к письму Минобрнауки от 13.09.2006 г. № АФ-213/03), финансовые органы и органы управления образованием субъектов федерации разрабатывают свой механизм реализации проекта подушевого финансирования, но не противоречащий федеральному законодательству.

состоит в следующем:

1. Формирование финансового фонда образовательного учреждения осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося.

2. Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счёт резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования (условно - в течение трёх лет).

3. Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

На уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ - муниципальный бюджет);

На уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - образовательное учреждение);

На уровне образовательного учреждения.

4. Методика устанавливает порядок расчёта регионального расчётного подушевого норматива, адаптационной надбавки и поправочного коэффициента на переходный (адаптационный) период, которые позволяют при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений («средства следуют за учеником» и их объем не зависит от числа работников образовательного учреждения).

5. За величину регионального расчетного подушевого норматива первоначально принимается средняя величина расходов (по направлениям, включаемым в норматив) трех процентов от числа образовательных учреждений соответственно в городской и сельской местности (но не менее двух учреждений), имеющих государственную аккредитацию и минимальные затраты на обеспечение государственных гарантий на получение общего образования в расчете на одного обучающегося. Подобный способ расчета, но уже с учётом статуса образовательных учреждений и реализуемых ими образовательных программ, может быть использован по завершении адаптационного периода.

6. В целях предоставления каждому муниципальному образованию субвенции бюджета субъекта РФ в объемах, не ниже фактически сложившихся за предыдущий финансовый год, к объему финансирования, определенного на основе подушевого принципа для каждого муниципалитета, в рамках бюджета отрасли однократно на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка, позволяющая учесть фактически сложившиеся расходы.

7. Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок расчета поправочного коэффициента для образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более) по следующей формуле:

К = Фш / Фнш,

где: Фш-фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном образовательном учреждении в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ);

Фнш - объём ассигнований по нормативу. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).

8. Объем средств, выделяемых образовательному учреждению, рассчитывается по следующей формуле:

Ф - Ф(гс) + Ф(б) + Ф(к),

где: Ф - общие расходы образовательного учреждения:

Ф(гс) - объем расходов на реализацию образовательной программы в соответствии с государственным стандартом общего образования.

Определяется по следующей формуле:

Ф(гс) = N х П х У,

где: N - региональный расчетный подушевой норматив:

У - число обучающихся в образовательном учреждении;

П - поправочный коэффициент, установленный для данного образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более);

Ф(б) - объём расходов на образование, не учитываемых при расчете регионального расчетного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования (транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной поддержки учащихся и работников, текущий ремонт и т.д.). Объём данных расходов определяется по каждому образовательному учреждению индивидуально исходя из средних расчетных показателей, сложившихся за предыдущие годы, с учетом индексов-дефляторов;

Ф(к) - объем расходов, не учитываемых при расчете регионального расчётного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования, подлежащих возмещению за счет средств местного бюджета (коммунальные расходы, капитальный ремонт, приобретение оборудования, мебели).

9. Образовательное учреждение самостоятельно определяет в общем объеме средств, рассчитанном на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента и доведенном до образовательного учреждения, долю:

На материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями;

На заработную плату работников образовательного учреждения, в том числе надбавки и доплаты к должностным окладам.

Образовательное учреждение самостоятельно устанавливает штатное расписание и заработную плату работников; разрабатывает и утверждает компонент образовательного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.

Образовательное учреждение самостоятельно определяет:

Соотношение базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда;

Соотношение фонда оплаты труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала;

Внутри базовой части фонда оплаты труда соотношение общей и специальной частей;

Порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда в соответствии с региональными и муниципальными нормативными актами.

10. Формирование фонда оплаты труда образовательного учреждения осуществляется в пределах объема средств образовательного учреждения на текущий финансовый год, определенного в соответствии с региональным расчетным подушевым нормативом, количеством обучающихся и поправочным коэффициентом, и отражается в смете образовательного учреждения. Фонд оплаты труда рассчитывается по следующей формуле:

ФОТ = NхКхДхУ,

где: ФОТ - фонд оплаты труда образовательного учреждения;

N - норматив финансирования на реализацию государственного стандарта;

«С одной стороны, мы видим консолидацию усилий государства в области формирования понятных и прозрачных механизмов регулирования системы высшего образования. С другой стороны, трансформация экономических и финансовых механизмов – это необходимость сегодняшнего дня», - сказала эксперт Аналитического центра Инна Каракчиева, открывая круглый стол «Повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности вузов в условиях нормативно-подушевого финансирования высшего образования».

По словам Инны Каракчиевой , регуляторы, которые были до этого времени в системе высшего образования, сформировались давно, и уже не соответствуют тем ключевым изменениям, которые произошли в экономике и политике страны, поэтому требуют изменений и преобразований.

Заместитель министра науки и высшего образования Российской Федерации Сергей Кузьмин отметил, что никаких дополнительных новаций и революционных изменений в этой области не произойдет. «При этом в ближайшие три года мы планируем окончательно перевести всю систему на нормативно-подушевое финансирование, в том числе с возможностью отказа от коэффициентов выравнивания, которые сейчас применяются для адаптации и постепенного перевода системы к методике единых стандартов», - сказал замминистра.

В целом нормативы меняются не существенно, и большая их часть растет, считает заместитель директора Департамента Минобрнауки России Андрей Омельчук . Лишь небольшая группа уменьшается, но это минимальное снижение базовых норматив, уточнил он. «Все остальные корректирующие коэффициенты, которые мы применяем, позволяют перевести нормативы к тому соотношению, которое на наш взгляд, разрешает качественно осуществлять образовательную деятельность и финансировать все возникающие расходы», - рассказал специалист.

«Кроме механизмов контроля мы должны предложить новые инструменты управления и организации не только финансовой, но и образовательной деятельности. Одним из таких инструментов является механизм академической мобильности», - сообщил директор Департамента экономической политики Минобрауки России Андрей Зарубин . Специалист привел пример обмена модулями для механизма академической мобильности, где существует классический, технический и отраслевой ВУЗы. При этом каждое учреждение имеет более сильные направления в чем-то своем: философии, физике, специальных дисциплинах. «Если образовательная программа объединяется, то студент получает лучшее, что есть в этих университетах. И каждый раз, когда он проходит часть образовательной программы не в том ВУЗе, в который поступил, деньги следуют за студентом», - пояснил Зарубин.

«В направлении академической мобильности есть еще одна важная составляющая. Выпускающий ВУЗ должен разрешать студентам учиться в Сибири и на Дальнем Востоке. При этом региональным органам власти необходимо создать жилищные условия, предоставить практику и в последующем работу. Все это направлено на миграцию студентов, их переезд из Москвы в регионы Сибири и Дальнего Востока», - считает эксперт.

По мнению участников круглого стола, нормативно-подушевое финансирование дает возможность справедливого распределения средств в ВУЗовской среде. Это делает систему работоспособной и прозрачной для внешних контрагентов.