Выборы в законодательный орган власти. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов рф

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

В подавляющем большинстве субъектов Федерации выборы проводились по мажоритарной избирательной системе, и только в Республике Марий Эл, Республике Тува и Саратовской области применялись смешанная избирательная система, в соответствии с которой часть (как правило, не превышающая одной трети депутатов) представительного органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства. С момента принятия Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»4 46 СЗ РФ. 1994. № 33.Ст. 3406.6. Он урегулировал важнейшие стадии избирательного процесса: образование избирательных округов и участков; формирование избирательных комиссий; выдвижение и регистрацию кандидатов; особенности проведения предвыборной агитации; финансирование выборов; голосование и установление итогов выборов. В развитие этого закона Президент 17 сентября 1995 г. издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления»4 47 Там же. 1995. № 39. Ст.3753.7, который стимулировал интенсивную законотворческую деятельность региональных органов власти. В итоге в 1995-1997 годах в подавляющем большинстве регионов России были приняты законы, на основании которых проводились выборы в представительные (законодательные) государственной власти, состоялись выборы 70 глав исполнительной власти4 48 Там же. 1995. № 39. Ст.3753.8.

Данный этап был также сопряжен с различными отступлениями от положений Федерального закона. В докладе Центральной избирательной комиссии России об итогах выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в 1996 г. отмечались наиболее типичные нарушения: превышение предельных сроков обязательного проживания граждан на территории субъекта федерации в качестве условия приобретения ими пассивного избирательного права, владение государственным языком для получения права быть избранным, продление сроков полномочий властных органов и перенесение выборов на более поздние сроки4 49 Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2.9.

С 1997 года начался принципиально новый этап в развитии избирательного законодательства в Российской Федерации. Если ранее регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу носило рамочный характер, и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании процедур проведения выборов в субъектах Российской Федерации в форме федерального закона.

Указанным Федеральным законом введено более детальное регулирование основных избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов). Таким образом, была создана унифицированная система регулирования не только основных гарантий избирательных прав граждан, но и практически всех процедур проведения выборов в субъектах Российской Федерации, опирающаяся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий.

В настоящий момент, после вступления в силу новой редакции ФЗ «Об основных гарантиях…» одним из наиболее серьезных последствий стала задача приведения в соответствие с ним законов о выборах в субъектах Российской Федерации. В ближайшее время регионам предстоит обновить принятое до 2002 года законодательство о выборах. Среди новелл избирательного права следует выделить введение пропорциональной системы выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями. Думается, это положительное нововведение, ибо партии лучше структурированы, с ними легче работать, партии осуществляют взаимный контроль друг за другом. Партийные списки создадут дополнительную возможность для прохождения в представительный орган власти региона специалистов-законотворцев.

Кроме того, в состав избирательных комиссий субъектов РФ в обязательном порядке должно быть назначено не менее половины членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственную Думу или региональном парламенте.

Особо следует сказать об усилении ответственности конкретных членов избирательных комиссий, в частности возможность расформирования состава комиссии за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих комиссий. Причем комиссии, которые не относятся к числу организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательной кампании. Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда за нарушение избирательного законодательства неизбежно влечет прекращение его полномочий.

К числу принципов формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно отнести следующие:

Создание гарантий для свободной реализации гражданами всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании при проведении выборов в законодательный орган;

Обеспечение представительного характера законодательного органа;

Обеспечение периодического обновления состава законодательного органа.

О реализации первого принципа говорилось в первой главе. Остановимся подробнее на формах реализации принципов обеспечения представительного характера законодательного органа и периодического обновления его состава.

Прежде всего, необходимо обеспечение территориального представительства населения, проживающего на различных территориях, входящих в состав субъекта РФ. Данная задача по-разному решается в зависимости от характера используемой избирательной системы. При использовании мажоритарной системы уровень территориального представительства определяется числом избирательных округов и их соответствием границам административно-территориальных единиц, а также муниципальных образований.

Следует отметить, что связанность субъектов России федеральными нормативами при образовании избирательных округов вызвало противодействие отдельных регионов. Поэтому Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Законодательное Собрание Республики Карелия обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Основному Закону России пункта 3 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях…» от 19 сентября 1997 года. В запросе оспаривалась обоснованность требований, предъявляемых к порядку образования избирательных округов при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно касающихся примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с установлением нормативов допустимого отклонения от средней нормы представительства. По мнению заявителей, указанные требования нарушали конституционные полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно определять принципы установления границ избирательных округов при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации, и таким образом, противоречили статье 73 и статье 77 (части 1) Конституции РФ5 50 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.0. Конституционный Суд Российской Федерации не согласился с такой позицией, отметив в своем постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П, что федеральным регулированием примерного равенства избирательных округов при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (статьи 1 и 3 Конституции Российской Федерации) представительство народа в выборных органах государственной власти и органах местного самоуправления. Следовательно, устанавливаемое положение не препятствует реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (статьи 72, 73 и 77 Конституции Российской Федерации) с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации.

При использовании смешанной избирательной системы представительство отдельных территорий должно обеспечиваться в рамках мажоритарного компонента избирательной системы.

Уровень представительности избираемого законодательного органа зависит от того, насколько при его формировании учитываются интересы национальных меньшинств, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. С учетом многонационального характера России решение проблем обеспечения должного представительства национальных меньшинств в законодательных органах власти имеет ключевое значение для упрочнения демократических начал российской государственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав национальных меньшинств относится к предметам федерального ведения (статья 71), в то же время защита прав национальных меньшинств относится к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов (статья 72). Следовательно, указанные вопросы в общем плане решаются на уровне Российской Федерации, субъекты Федерации в своем законодательстве конкретизируют положения федеральных законов применительно к проведению выборов в законодательные органы.

В настоящее время отдельные вопросы представительства национальных меньшинств при проведении выборов в законодательстве органы решаются в следующих Федеральных законах: «Об основных гарантиях…», «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 февраля 2003 г. № 21-ФЗ5 51 СЗ РФ. 2003. № 6. Ст. 504.1, «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ5 52 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.2. Так, в статье 18 ФЗ «Об основных гарантиях…» установлено, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 30 процентов, при том, что общая норма составляет 10%.

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» дается определение этих народов. Под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 000 человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. В статье 13 указанного закона предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления. Однако, оценивая в целом федеральное законодательное регулирование участия представителей национальных меньшинств в избирательном процессе, следует отметить его весьма фрагментарный, непоследовательный характер, ориентированность на решение проблем представительства исключительно коренных малочисленных народов.

В конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации федеральные гарантии представительства национальных меньшинств в законодательных органах получают дальнейшую конкретизацию. В соответствии с Уставом Ханты-Мансийского автономного округа выборы 20 депутатов Думы автономного округа проводятся по территориальным избирательным округам, а выборы 5 депутатов проводятся по мажоритарной системе по единому национально-территориальному избирательному округу. Правом выдвижения кандидатов по единому национально-территориальному округу обладают общественные объединения малочисленных народов Севера, сходы и собрания граждан. Депутаты Думы автономного округа, избранные по единому национально-территориальному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, ее председатель является заместителем председателя парламента ХМАО. Реализация данной конструкции встретила серьезные препятствия. Дело в том, что в соответствии с российским избирательным законодательством кандидат может быть признан избранным только при условии, что за него подано голосов больше чем против всех кандидатов. В 1996 г. при выборах по национально-территориальному округу только 2 из27 кандидатов набрали больше голосов, чем против всех кандидатов, аналогичная ситуация повторилась и при проведении новых выборов в Думу ХМАО. Поэтому, несмотря на стремление органов власти включить коренные малочисленные народы в политический процесс, предпринимаемые меры не всегда дают ожидаемый эффект, поскольку прилагаемые усилия лишены системности, различны по своей глубине, всесторонности и обоснованности5 53 Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1. С. 22.3.

В соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа» от 3 ноября 1999 года № 30-ЗАО (в редакции Законов ЯНАО от 12 января 2000 г. № 1-ЗАО, 6 апреля 2001 г. № 28-ЗАО и 8 апреля 2002 г. № 14-ЗАО)5 54 Красный Север. 2002. 8 июня. Спецвыпуск.4 3 депутата избираются по единому многомандатному избирательному округу из числа коренных малочисленных народов Севера. По данному округу кандидатов вправе выдвигать исключительно общественные объединения коренных малочисленных народов Севера, местные отделения, а также избирательные блоки, в состав которых входит не менее одного общественного объединения этих народов. «Этот опыт регионального законодательства и избирательной практики несомненно положителен, - подчеркивает председатель ЦИК России А.А. Вешняков, - ибо, в частности, в законодательстве Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа не было обеспечено представительство малочисленных народов в Парламенте. Это привело к тому, что в 1999 году на выборах депутатов Думы не прошел ни один представитель коренных народов Таймыра»5 55 Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика: в 2 томах. Т. 1. - М.: «Весь мир». 2001. С. 7.5.

В законодательстве Ямала предусмотрен и ряд других гарантий для коренных малочисленных народов. Например, в состав окружной, территориальной, участковой избирательных комиссий в местах компактного проживания коренных малочисленных народов могут назначаться их представители, выделяются дополнительные финансовые средства на цели обучения кандидатов из числа малочисленных народов Севера, на печатание агитационных материалов на родном языке, оплату переводчиков, использование средств массовой информации.

Опыт проведения выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации свидетельствует, что при использовании мажоритарной избирательной системы без ущерба для реализации демократических принципов избирательного права возможно обеспечить представительство только компактно проживающих национальных меньшинств. Для этого следует образовать избирательный округ в той местности, где проживает преимущественно население, составляющее национальное меньшинство в рамках субъекта Российской Федерации. Представительство национальных меньшинств становится также более реальным при увеличении численного состава законодательных органов, так как при этом пропорционально уменьшается размер избирательных округов.

Все иные варианты решения этой проблемы сводятся к квотированию представительства национальных меньшинств. Существующие схемы квотирования, применяемые в субъектах Российской Федерации, не всегда встречают поддержку со стороны населения. Представляется важным, чтобы в федеральном законодательстве, законах субъектов Федерации были заложены более четкие критерии такого квотирования и его порядок. Необходимо также обеспечить, чтобы правила квотирования были определены в законе, а не в каком-либо подзаконном акте. Образование национальных округов не должно препятствовать гражданину осуществлять принадлежащие ему права по месту жительства.

Доктор юридических наук А.Е. Постников совершенно обоснованно предлагает организовывать «избирательный процесс, обеспечивающий представительство коренных малочисленных народов в парламентах субъектов Федерации, путем введения особого порядка выдвижения кандидатов на квотируемые депутатские мандаты. Этот порядок должен обеспечивать, чтобы решающая роль в определении кандидатур принадлежала именно северным национальностям. Данная идея осуществима, если субъектами выдвижения кандидатов будут различного рода формы (органы) самоорганизации коренных малочисленных народов, представленные на местном уровне сходами и собраниями, а на региональном - конференциями и съездами. Голосование всех избирателей субъекта Российской Федерации за представителей коренных малочисленных народов позволит повысить авторитет депутатских мандатов данных представителей, что в конечном счете будет способствовать повышению общего уровня представительства интересов населения в законодательном органе региона»5 56 Постников А.Е. Формирование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации/ Законодательные органы субъектов Российской Федерации - М.: «Городец-издат», 2001. С. 41-42.6.

Задача обеспечения представительной природы законодательного органа, а также реализация избирательных прав граждан предполагает периодическое проведение выборов в законодательные органы государственной власти. «Периодичность выборов,- точно замечает С.Д. Князев, - является одним из имманентных свойств их демократичности и легитимности»5 57 Князев С.Д. Выборы в субъектах Федерации: правовые акты и реалии // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 45.7. Обязательность периодического проведения выборов зафиксирована в общепризнанных нормах международного права, в частности во Всеобщей декларации прав человека 1948 года5 58 РГ. 1998. 10 декабря.8 и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года. В документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ зафиксировано, что проводимые через разумные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных неотъемлемых прав всех людей5 59 Тихомиров Ю.А. Публичное право - М.: «Бек». 1995. С. 358.9.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пяти лет. Значит, Федеральный закон устанавливает срок полномочий депутатов, а не самого законодательного органа. По мнению доктора юридических наук Постникова А.Е., такой подход федерального законодателя обоснован, так как «периодическое обновление законодательного органа может происходить не путем перевыборов всего состава депутатов законодательного органа, а посредством периодической ротации части состава законодательного органа»6 60 Постников А.Е. Указ. соч. С. 44.0. Ротационный порядок получил свое распространение, в частности в Свердловской области. Половина депутатов областного Законодательного Собрания избирается каждые два года. Думается, подобный опыт преждевременно распространять на все государство. Поскольку финансировать проведение частых избирательных кампаний могут далеко не все регионы России. Кроме того, сказывается определенная усталость избирателей от череды непрерывно следующих друг за другом избирательных кампаний. Вместе с тем, сохраняется и слабая информированность населения о работе законодательных органов6 61 Вешняков А.А. Особенности выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации / Выборы в Российской Федерации. 2001.Электоральная статистика. - М.: «Весь мир». 2002. С.10.1.

По общему правилу, срок полномочий депутатов законодательного органа государственного органа субъекта Федерации составляет 4-5 лет.

Важнейшим условием для реализации принципа периодического обновления состава законодательного органа является своевременное назначение выборов в соответствии с конституцией, уставом субъекта Российской Федерации. Назначение выборов - важнейший институт конституционного права субъектов Федерации. Например, в Тюменской области вопрос назначения выборов в законодательный орган власти региона относится к компетенции самой Тюменской областной Думы (пункт 10 статьи 28 Устава области).

Таким образом, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является представительным по своему способу формирования. В настоящее время порядок формирования данных органов практически целиком определяется в избирательном законодательстве. Вместе с тем, избирательные права сами по себе не реализуются, а существуют только в связи с установлением системы органов государственной власти, определяемой субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с общими принципами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Срок полномочий регионального законодательного органа не может превышать пять лет, что является гарантией прав граждан на участие в управлении делами государства.

2.2 Формирование исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Федерации действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым его руководителем. Конституцией (уставом) субъекта может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, которое возглавляет его высший исполнительный орган государственной власти.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта избирается гражданами России, проживающими на территории субъекта и обладающими в соответствии с Федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Из приведенного правила Федеральный закон сделал исключение для случаев, если конституцией (уставом) субъекта РФ на день вступления Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 1999 г. предусмотрено наделение гражданина соответствующими полномочиями путем избрания его специально созываемым собранием представителей.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа) устанавливается его конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций: председатель Государственного Совета (Дагестан), председатель Государственного Собрания республики (Мордовия), президент республики (Башкортостан, Калмыкия), глава республики (Коми), губернатор (Красноярский край, Пермская область) и др.

Институт единоличного главы субъекта (высшего должностного лица) возник сначала в республиках (вслед за учреждением такого института в России), затем - в других субъектах. Единоличный глава субъекта является, как правило, главой его исполнительной власти, причем даже в тех субъектах, где конституции или уставы этого не закрепляют. Ибо Россия сегодня - это федеративное государство (статья 1 Конституции РФ), в котором действует единая система государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции РФ) федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Соответственно, конституционное положение о Президенте Российской Федерации как о главе государства (статья 80 Основного закона) обосновывает правовую природу существования аналогичной должности и на уровне субъекта Федерации.

На проведение избирательных кампаний глав региональных исполнительных органов государственной власти следует учитывать влияние динамики изменения состояния гражданского общества и законодательства о выборах. В частности, с июля по декабрь 1997 года было избранно 7 губернаторов (период принятия и вступления в силу ФЗ «Об основных гарантиях…» от 19 сентября 1997 года); в 1998 году - уже 10 глав; в 1999 г. проведено 16 выборных кампаний, из них 3 - повторное голосование, состоявшиеся в январе 2000 года. Всего за 2000 г. было избрано 44 высших должностных лиц субъектов Федерации (т.е. после внесения изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об основных гарантиях…» от 30 марта 1999 г.)6 62 Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика: в 2 томах. Т. 1. - М.: «Весь мир». 2001. С. 11.2.

На ход избирательных кампаний также повлияли образование федеральных округов6 63 образованы в соответствии с Указом Президента РФ 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями и дополнениями от 21 июня и 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.3 и принятие нового Федерального Закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»6 64 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.4. Таким образом, руководители региона перестали быть политиками, происходит активизация в выборных кампаниях бизнес структур.

Требования, предъявляемые к кандидату на должность главы исполнительного органа государственной власти, обусловлены, прежде всего, спецификой деятельности высшего должностного лица субъекта Федерации и предусмотрены в федеральных и региональных нормативных актах.

Так, например, обязательное наличие гражданства Российской Федерации установлено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 32), возрастное ограничение (достижение тридцатилетнего возраста) вытекает из пункта 8 статьи 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях…».

Кроме того, Высшее должностное лицо не может быть одновременно депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, депутатом представительного органа местного самоуправления; не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой.

Законодательство субъектов вправе устанавливать для таких лиц дополнительные ограничения. Например, им запрещено состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, в правлениях и других органах управления предприятий, учреждений, организаций, получать любые доходы, в том числе единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в собственности субъекта или связанных с бюджетами данной территории, получать от них средства для своей деятельности, налоговые либо финансовые льготы.

К кандидату на пост высшего должностного лица законодательство субъекта Российской Федерации могут предъявляться дополнительные требования, связанные с условиями реализации пассивного избирательного права (достижение гражданином определенного возраста), о чем гласит пункт 8 статьи 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях…». Однако, в федеральном законодательстве прямо предусмотрен правовой запрет на установление в законах субъектов Федерации продолжительности и срока проживания на территории соответствующего избирательного округа (пункт 5 статьи 4 Федерального Закона «Об основных гарантиях…»). Эту же позицию подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях: от 24 июня 1997 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия»6 65 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.5; от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»6 66 СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2065.6.

Вместе с тем, в науке критически оценивается такой запрет. Так, профессор И.В. Выдрин пишет: «Выборное должностное лицо органа государственной власти (глава субъекта федерации, депутат законодательного органа) наделяется населением полномочиями решать наиболее важные вопросы жизнедеятельности субъекта федерации. Естественно, чтобы проникнуться проблемами данной территории, лицу необходимо время для изучения таких вопросов. Отменяя ценз оседлости, законодатель предоставляет возможность совершенно далеким о проблем конкретного региона лицам решать эти проблемы. В подобной ситуации вся ответственность ложится исключительно на избирателя, который, руководствуясь своим опытом и сознанием, должен выбрать достойного кандидата»6 67 Выдрин В.И. Указ. соч. С.364.7.

Более того, сам факт постоянного или преимущественного проживания кандидата на должность губернатора субъекта Федерации остался за рамками правового запрета!

Вводить иные ограничения, в том числе языковые, образовательные и другие цензы, запрещено. Несмотря на подобный запрет федерального законодателя, законы отдельных субъектов федерации о выборах все же содержали некоторые ограничения пассивного избирательного права. Например, постановлением ЦИК Республики Адыгея от 20 сентября 1996 г. инициативной группе избирателей было отказано в регистрации одного из кандидатов на должность президента республики на том основании, что он не владеет свободно языками республики. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации обязала ЦИК Республики Адыгея зарегистрировать кандидата, ссылаясь на то, что федеральный избирательный закон не предоставляет субъектам Российской Федерации права устанавливать такие дополнительные условия приобретения пассивного избирательного права, как знание двух иностранных языков6 68 О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ.1998. № 10. С. 26-45.8.

Опыт региональных избирательных кампаний во многом предопределил внесение изменений в Федеральный Закон «Об основных гарантиях…». В частности, значительно сокращено количество оснований, по которым можно отказывать в регистрации кандидатам, снимать кандидатов с регистрации во время избирательной кампании, дан их исчерпывающий перечень. Право снятия кандидата с регистрации предоставлено только судебным органам, при этом они должны принимать решения не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух раз подряд. Это положение до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 1999 г. вытекало из конституционного положения о единстве системы государственной власти (статья 5 Основного закона России), так как аналогичное ограничение установлено Конституцией Российской Федерации для кандидатов на должность Президента России (часть 3 статьи 81). Как пишет Л.А. Окуньков, это положение направлено на обеспечение «реальной преемственности (ротации) в целях периодического замещения должности Президента и направлено на упорядоченную передачу власти от одного Президента к другому. Ограничение числа переизбраний препятствует авторитарным тенденциям единоличной власти, долгосрочному властвованию в государственных структурах сторонников одной партии, поддерживающей курс Президента. Ясно, что при отсутствии возможности переизбирать Президента практически ничтожны шансы его оппозиции мирным путем получить пост главы государства»6 69 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: «Инфра. М-Норма». 1996. С. 26.9.

Закрепляемый принцип ротации имеет, несомненно, определенный демократический потенциал, поскольку он служит своеобразным противовесом всевластию выборного высшего должностного лица как всего государства, так и отдельного субъекта Федерации. Однако распространение ограничения срока полномочий руководителя высшего органа государственной власти двумя мандатами неизбежно приводит к снижению эффективности его деятельности в последние два года второго срока. Американский политолог С. Хесс отмечает, что «пресса в это время все больше внимания концентрирует на новых кандидатах на данный пост, лидеры зарубежных государств, как правило, откладывают проведение наиболее важных переговоров до тех пор, пока новый Президент не вступит в должность»7 70 Цит. по: Сравнительное конституционное право/ под ред. А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. М.: «Манускрипт», 1996. С. 609.0.

Вместе с тем, Конституция РФ оставляет открытым вопрос о возможности переизбрания бывшего Президента на третий и последующие сроки7 71 Окуньков Л.А. Указ. соч. С. 27.1. Соответственно данная проблема актуальна и в институте высшего должностного лица субъекта РФ. По мнению доктора юридических наук С.А. Авакъяна, «Президент после перерыва снова может претендовать на переизбрание»7 72 Конституционное право: энциклопедический словарь/ Отв. ред. Авакъян С.А. - М.: «Инфра. М-Норма». 2001. С. 476.2. Данную точку зрения разделяет и профессор Е. И. Козлова: «Конституция предоставляет способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, право выдвижения на другой срок, кроме очередного»7 73 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Изд. 3-е, изм. и доп. - М.: «Юристъ». 2002. С.345.3. Автор настоящей работы также поддерживает эту позицию, поскольку вряд ли общество способно выявлять нового талантливого лидера каждые 4-10 лет. Бесспорно и то, что пост главы всего государства или субъекта Федерации должно занимать лицо, обладающее определенным опытом в сфере государственного строительства и руководства.

Широкий общественный резонанс7 74 см., например, http://vip.lenta.ru/fullstory/2002/07/09/concourt/.4 приобрело Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. №12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)»7 75 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.5. Согласно указанному постановлению для субъектов Российской Федерации, законодательство которых, на момент вступления в силу настоящего Федерального закона, не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года; субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона. На наш взгляд, данное решение обосновано, ибо, говоря словами указанного Постановления, «Федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя России Конституции Российской Федерации и соответствующих положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, ввел разумное единообразие в регулировании вопроса о максимальном числе сроков пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом - в целях преодоления возникшей в правоприменительной практике неопределенности относительно действия общего принципа, закрепленного в указанной норме, во времени и по кругу лиц - Федеральным законом от 8 февраля 2001 года ФЗ «Об общих принципах…» был дополнен статьей 30.1, согласно которой положение пункта 5 его статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Такое регулирование направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и одинаковых для всех субъектов Российской Федерации условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти».

Кроме того, вынесение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации решения о выражении недоверия высшему должностному лицу влечет за собой немедленную отставку и его самого, и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.

При досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта назначаются внеочередные выборы. Они проводятся не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов (пункт 2 статьи 10 ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Таким образом, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта избирается гражданами России, проживающими на территории этого субъекта. Федеральное и региональное избирательное законодательство устанавливает четкий перечень требований и ограничений для кандидатов на губернаторский пост: гражданство России, достижение 30-ти летнего возраста, запрет занимать одновременно должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, а также заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Срок работы главы субъекта РФ устанавливается не более пяти лет. Кандидат на указанную должность не может избираться более двух раз подряд.

Вместе с тем, вне правового регулирования оставлен вопрос о самом факте постоянного или преимущественного проживания на территории субъекта Федерации.

2.3 Правовые особенности проведения выборов в органы государственной власти в «сложноустроенном» субъекте Российской Федерации

Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации выявили серьезные пробелы законодательного регулирования в «сложноустроенных» территориях: автономные округа, с одной стороны, являются равноправными субъектами Федерации, а с другой - входят в состав края или области. Такая двойственность статуса немедленно дала о себе знать в ходе региональных выборов.

Практика выявила различные электоральные взаимоотношения между областями и входящими в их состав округами. Три округа - Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский - на равных принимали участие в выборах руководства соответствующих областей. Еще два округа - Корякский и Ненецкий не проводили на своей территории выборы властей, областных, но проблема не была обозначена остро, ибо автономные округа имеют сравнительно небольшую численность населения и не обладают мощным экономическим потенциалом.

В тоже время конфликт вокруг отказа Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов участвовать в выборах губернатора Тюменской области привлек всеобщее внимание. Так как промышленная мощь и уровень жизни населения северных округов гораздо выше показателей южных территорий области.

Выборы главы исполнительного органа власти Тюменской области переносились дважды в течение 1996 года. Сначала они планировались на 22 декабря, но 13 сентября Президент Российской Федерации подписал Указ №1355 «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов»7 76 СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4412.6, разрешающий одновременное проведение выборов глав исполнительной власти в октябре 1996 года. В части 2 пункта 1 данного Указа устанавливалось, что органам государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов необходимо назначить согласованную дату проведения выборов и обеспечить возможность участия в выборах главы исполнительной власти Тюменской области всех избирателей области, включая избирателей Ханты- Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Таким образом, ввиду отсутствия федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в тот момент и неурегулированность отношений Тюменской области и автономных округов, названный Указ Главы государства разрешил проведение выборов так, чтобы воспользоваться своим избирательным правом смогло все дееспособное население Тюменской области.

В соответствии с этим актом Президента Российской Федерации Тюменская областная Дума приняла Постановление «Об уточнении сроков выборов губернатора Тюменской области» от 17 сентября 1996 года №4667 77 Тюменские известия. 1996. 18 сентября.7, назначившие выборы на 27 октября. Однако органы государственной власти автономных округов, исходя из положений Конституции РФ о самостоятельности субъектов Федерации, приняли решение и провели выборы глав исполнительной власти округов в Ямало-Ненецком автономном округе 13 октября, в Ханты-Мансийском - 27 октября7 78 См.: Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа «Об Указе Президента Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1355» от 19 сентября 1996 г. № 53 // Красный Север. 1996. 21 сентября; Решение думы Ханты-мансийского автономного округа «О Постановлении Тюменской областной Думы № 469» // Северный Дом, 1996. 27 сентября.8.

В связи с неисполнением Указа Президента Российской Федерации №1355, Главой государства 15 октября 1996 года был издан ещё один Указ «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области» №14387 79 СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4880.9.

Во исполнение которого Постановлением Тюменской областной Думы от 17 октября8 80 Тюменские известия. 1996. 30 ноября.0 выборы губернатора назначались на 22 декабря 1996 года и должны были пройти на всей территории, включая округа. В Ханты-мансийском автономном округе был принят Закон «Об участии Ханты-мансийского автономного округа в выборах Главы исполнительной власти Тюменской области» от 18 ноября 1996 года №388 81 Северный дом. 1996. 23 ноября.1,подтверждающей проведение выборов губернатора на данной территории. Ямало-Ненецкий автономный округ не исполнил Указ Президента Российской Федерации №1438, ибо Государственная Дума округа 23 октября 1996 года приняла постановление №57, посчитав «невозможным обеспечить участие избирателей округа в выборах главы исполнительной власти Тюменской области»8 82 Красный Север. 1996. 30 октября. 2.

В такой сложной правовой ситуации выборы губернатора Тюменской области состоялись, несмотря на неучастие во втором туре 12 января 1997 года Ханты-Мансийского автономного округа, ибо в выборах приняло участие более 25 процентов избирателей со всей территории области, включая автономные округа, населению которых была предоставлена реальная возможность принять участие в голосовании. Таким образом, органы власти автономных округов, препятствуя организации и проведению выборов действием и бездействием, нарушали конституционные избирательные права жителей автономных округов. Реакции органов федеральной власти на откровенное невыполнение Указов Президента Российской Федерации органами власти автономных округов не последовало. Все это красноречиво говорит о слабом контроле за соблюдением избирательных прав граждан в тот период.

Вместе с тем порядок участия в голосовании избирателей автономный округов на избирательных участках юга области и гарантии того, что никто из граждан не воспользуется своим правом более одного раза, предусмотрены не были. Следует отметить, что ответственность за умышленное голосование на двух и более участках в российском законодательстве не предусмотрена.

В сравнении с выборами губернатора подготовка и проведение выборов в Тюменскую областную Думу второго созыва проходили более успешно. К началу последних было опубликовано Постановление Конституционного Суда от 14 июля 1997 года №12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в котором четко определено: «население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому, органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан»8 83 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3581.3.

С учетом этого постановления 14 декабря 1997 года состоялись выборы депутатов Тюменской областной Думы. На основании Соглашения между органами государственной власти области и автономных округов «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы» от 8 сентября 1997 года8 84 Тюменские известия. 1997. 9 сентября.4, Закона Тюменской области «О выборах депутатов Тюменской областной Думы» от 4 марта 1996 года № 288 85 Тюменские известия. 1996. 12 марта.5 и подтверждающими его действие на своей территории Законом Ханты-Мансийского автономного округа «Об участии округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы» от 22 сентября 1997 года №47-ОЗ8 86 Новости Югры. 1997. 27 сентября.6 и Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О выборах депутатов законодательного органа государственной власти Тюменской области с участием населения округа» от 12 сентября 1997 года №358 87 Сборник законов Ямало-Ненецкого автономного округа с 1995 г. по июнь 1998 г. Издание Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. С. 175-205.7. Явка избирателей на территории автономных округов была выше, чем на юге области.

В пункте 3 статьи 5 Избирательного Кодекса Тюменской области предусматривалась возможность заключения соглашений между органами государственной власти области и автономных округов, конкретизирующих действующее законодательство о выборах. Указанный факт способствовал стабилизации отношений государственных органов названных субъектов Федерации: выборы Губернатора Тюменской области, проведенные 14 января 2001 года, состоялись на основании Договора от 9 октября 2000 г. № 245, заключенного между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Процесс подготовки и проведения выборов в областную Думу третьего созыва проходил на основании Соглашения между органами государственной власти области и округов от 22 июня 2001 г. № 1821.

Избирательные комиссии области и автономных округов в выборные кампании 2000-2001 годов также заключали соглашения «Об условиях и порядке участия населения в выборах органов государственной власти», в которых областная избирательная комиссия передавала часть полномочий комиссиям автономных округов. В частности, делегировались правомочия на проведение контроля над своевременностью составления списков избирателей и их представлением для ознакомления гражданам на территориях Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; контроля за проведением предвыборной агитации на территории автономных округов и др.

В соответствии с подпунктом «к» пункта 2 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации»: «законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок проведения выборов в законодательный орган государственной власти, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации)».

Избирательный Кодекс Тюменской области - единственный, пожалуй, кодифицированный нормативный акт, который распространяется на территорию всей области, включая автономные округа. Вступление в силу Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» предопределило необходимость приведения в соответствие Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области. Очень важно при внесении соответствующих изменений в основополагающий документ региональной избирательной системы определить правовой статус избирательных комиссий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в выборах общеобластных органов власти; предусмотреть возможность делегирования части полномочий избирательной комиссии области - избирательным комиссиям автономных округов, при этом конкретно назвать, какие правомочия передаются. Такая форма правового регулирования, на наш взгляд, целесообразна, поскольку будет способствовать экономии денежных средств, не требуя дополнительных финансовых затрат на создание рабочих групп для разработки соглашений перед проведением очередных выборов органов государственной власти области.

Подобные документы

Общее понятие органа государственной власти, его основные черты. Система государственных органов. Законодательные органы государственной власти Республики Беларусь. Органы исполнительной и судебной власти. Прокуратура. Комитет государственного контроля.

контрольная работа , добавлен 03.04.2009


Характеристика системы государственной власти Российской Федерации. Понятие органов государственной власти, их основные признаки и виды. Органы законодательной и исполнительной власти. Деятельность в России самостоятельной и независимой судебной власти.

курсовая работа , добавлен 21.01.2013


Особенности избирательной системы России на современном этапе. Специфика проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в соответствии с конституциями и уставами, принимаемыми законодательными органами страны.

реферат , добавлен 27.07.2011


Общие принципы организации государственной власти в субъектах РФ. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ: порядок формирования, структура и компетенция. Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ.

реферат , добавлен 16.07.2008


Понятие и принципы построения органов государственной власти, структура органов исполнительной власти. Органы судебной власти и принципы осуществления правосудия. Принципы деятельности органов государственной власти, субъекты законодательной инициативы.

курс лекций , добавлен 20.05.2010


Общие принципы и основания деятельности органов государственной власти. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо, система органов исполнительной власти, губернатор и местное самоуправление.

курсовая работа , добавлен 03.08.2010


Правовое регулирование организации государственной власти в РФ и входящих в ее состав субъектов. Роль Конституции РФ в установлении основ правового положения органов законодательной и исполнительной власти. Особенности Федерального избирательного закона.

контрольная работа , добавлен 13.05.2014


реферат , добавлен 23.07.2014


Органы государственной власти в Российской Федерации. Структура и принципы формирования органов исполнительной власти, их классификация и направления деятельности. Органы местного самоуправления, их задачи и функции. Судебная система субъекта Федерации.

курсовая работа , добавлен 11.01.2011


Общие принципы и основы деятельности органов государственной власти в субъектах РФ. Органы власти, функционирующие на территории Тверской области, но не входящие в структуру органов власти субъекта федерации. Полномочия и функции губернатора области.

Страница 3 из 4

§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют глав­ным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разде­ления властей, который закреплен во всех конституциях и уста­вах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представи­тельные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного про­цесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронта-ционные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену по­литической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее замет­ной, поскольку самые принципиальные вопросы государствен­ной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фунда­ментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закре­плены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В За­коне установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единствен­ным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наимено­вание и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъ­екта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также ус­танавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депута­тов законодательного органа государственной власти субъек­та РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропор­ционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в де­путаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответ­ствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной посто­янной основе, устанавливается законодательным органом само­стоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа де­путатов.

Право законодательной инициативы в законодательном орга­не субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного ор­гана), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общест­венным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным ли­цом или вступления в силу решения соответствующего суда.

Высшее должностное лицо вправе принять решение о досроч­ном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а за­конодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и по­правки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодатель­ное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Прези­дента РФ он принимает решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. При отклонении кандидатур Президент проводит консультации с за­конодательным органом власти, но при третьем отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты вне­бюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего ис­полнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъек­та РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного преду­смотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истече­ния данного срока судом установлено, что в результате были соз­даны препятствия для реализации полномочий федеральных ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполне­нию решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу ре­шения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать од­ного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с феде­ральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным пра­вом на выборах в Госсовет Республики по административно-тер­риториальным избирательным округам обладают лишь постоян­но проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит общеобязательный характер для всех анало­гичных норм в других субъектах РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть де­путатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государ­ственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципаль­ные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются консти­туцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных ме­роприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или ад­министративным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или админист­ративной ответственности за высказанное мнение, позицию, вы­раженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномо­чий. Данное положение не распространяется на случаи, когда де­путатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена фе­деральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматри­вать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

В то же время Суд указал на необходимость специальных га­рантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-право­вой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его дея­тельность, от попыток оказать на него давление путем привлече­ния или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнан­ный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответствен­ности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голо­совании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответ­ственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процес­суального характера без согласия законодательного органа субъ­екта РФ не соответствует Конституции РФ.

Федеральный судебный контроль. Принципиальный и важный вопрос связан с возможностью федеральных судов, находящихся на территории того или иного субъекта РФ, отменять законы, принятые законодательным органом этого субъекта РФ в случае их противоречия федеральному закону. Длительное время суды по протесту прокуроров объявляли такие законы недействитель­ными, т. е. утрачивающими силу с самого момента их принятия. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос по этому вопро­су и установил в постановлении от 11 апреля 2000 г., что суды не вправе объявлять законы субъектов РФ недействительными (это, в частности, нарушает принцип разделения властей, ибо означает вторжение судебной власти в прерогативы парламента). В то же время было признано конституционным объявлять закон субъек­та РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим, т. е. не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законода­тельным органом субъекта РФ. При этом, естественно, сохраня­ется конституционное право соответствующих органов и лиц обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъек­та РФ.

Республики. Наиболее распространенными, общеупотреби­тельными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Не­которые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал - парламент в Тыве, Народное Собрание - Халньа Гулам - парламент в Ингушетии и др.). Кон­ституции закрепляют их как высшие законодательные и предста­вительные органы государственной власти.

Представительные органы в республиках избираются на осно­ве всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право уча­ствовать в выборах и проживающий в республике. Сроки полно­мочий парламентов колеблются в пределах четырех-пяти лет.

Порядок избрания в законодательный орган иногда отклонял­ся от положений, установленных федеральными законами, что приводило к нарушению важнейшего принципа представитель­ной демократии: равенства голосов избирателей. Так, в Башкор­тостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собра­ния» от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистра­ции в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5% от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2%. Этим же Законом Баш­кортостана была введена обязанность предоставления в окруж­ную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан на­помнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями из­бирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, ука­зал, что, завысив требования, республиканский закон поставил граж­дан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ. На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представи­тельного органа стало предметом рассмотрения Конституцион­ным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чу­вашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики прово­дились в марте, мае и июне 1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января 1994 г. При этом из установ­ленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избра­ны 44 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Од­новременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 ав­густа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в
Закон "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики"». Этим Законом, в частности, было исключено положе­ние о том, что избранным по большинству голосов считается канди­дат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее
25% от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отно­шений по выборам в представительный орган государственной вла­сти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Зако­на изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выбо­ров, т. е. когда формирование Государственного Совета еще не за­вершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Госу­дарственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при
повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовав­ших в следующем туре повторного голосования на основе новой ре­дакции Закона, - другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нару­шен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пас­сивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, не­обходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализо­вать свое право на представительство в законодательном органе Чу­вашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равен­ства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который оп­ределяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формиро­вании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъек­тов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поста­вить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Нормативные положения постановлений Конституционного Суда РФ сохраняют силу и значение, хотя субъекты внесли изме­нения в свои правовые акты. Представительные органы респуб­лик являются однопалатными. Смысл разделения парламента на две палаты в некоторых республиках (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Карелия, Якутия) сводится к распределению полномо­чий между ними по принципу «сенат - нижняя палата», причем «верхняя» палата работает на непостоянной основе, а вторая - на постоянной. Палаты двухпалатного органа обычно заседают раз­дельно, а на совместные заседания собираются для заслушивания посланий и докладов высшего должностного лица субъекта, по­сланий конституционного суда, докладов правительства и других вопросов, предусмотренных конституцией субъекта.

Структура отдельных парламентов отличается необычностью. Так, в Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполня­ет обычные парламентские функции, а второй обладает исклю­чительным правом вносить изменения и дополнения в Конститу­цию Республики.

Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обусловливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.

Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парла­ментом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некото­рых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей коми­тетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других реше­ний парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизион­ные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане пар­ламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.

Деятельность парламентских учреждений в существенной сте­пени зависит от взаимодействия или борьбы партийных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок созда­ния таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.

В конституциях республик подробно регламентируется зако­нодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительст­ву, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Со­вета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкесия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.

Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая ко­митеты и комиссии, и принимаются парламентом простым боль­шинством голосов. Затем в установленный срок они направляют­ся главе республики (президенту) для подписания и опубликова­ния. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов де­путатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.

Края, области идругие субъекты РФ. Представительная систе­ма этих субъектов Федерации принципиально ничем не отлича­ется от республиканской. Аналогичны или схожи роль законода­тельных органов в системе органов государственной власти, их взаимоотношения с главой администрации (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые от­личия.

Все основные вопросы организации и деятельности законода­тельных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и за­конах. Наименования законодательных органов различны (Госу­дарственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.). Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном го­лосовании. Обычный срок - четыре года.

Порядок образования представительных органов в краях и об­ластях, имеющих в своем составе национальные округа, отлича­ется некоторыми особенностями.

Большинство законодательных органов рассматриваемых субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпа­латные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую - на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Компетенция законодательных органов довольно широка, она включает вопросы организации государственной власти и мест­ного самоуправления, экономического и социального развития и др.

Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не от­личаются от республиканских. Они также формируют постоян­ные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместите­лей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполне­ния всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ.

Единственным основанием возникновения депутатского мандата являются выборы, посредством которых граждане критически оценивают деятельность депутатов, определяют новый состав парламента и основные направления его деятельности.

Выборы – форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющего целью определение представителей народа (населения) субъекта Российской Федерации, которые в составе законодательного органа государственной власти будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения.

Правовую основу выборов депутатов парламентов субъектов Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г., а также конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации о выборах.

Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также повлиять на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление граждан на выборах предполагает предоставление надлежащих гарантий реализации избирательного права (активного и пассивного) всему избирательному корпусу на основе баланса публичных и частных интересов в соответствии с предписаниями Конституции Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 17, и 32).

Всеобщее избирательное право означает, что все взрослые граждане Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям имеют право участвовать в выборах.

Конституция РФ определяет две категории граждан, не участвующих в выборах. Прежде всего, согласно ч. 2 ст. 32 Конституции России, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Это правило, однако, не может рассматриваться как ограничение всеобщего избирательного права. Участие в выборах – акт проявления сознательной воли граждан и вполне естественно, что лица, не отдающие отчета в своих поступках, не могут участвовать в выборах.

Часть 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу. В отношении этой категории граждан следует иметь в виду, что речь идет не о лишении, а о приостановлении их избирательных прав.

Для получения активного избирательного права требуется достижение 18-летнего возраста на день выборов. Возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права для кандидата в депутаты парламента субъекта РФ согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. не может превышать 21 год. Установление максимального возраста для кандидата в депутаты парламента субъекта Российской Федерации не допускается.

Интересным представляется вопрос о соотношении всеобщего избирательного права и неизбираемости. «Неизбираемость – это лишение определенных законом категорий лиц возможности быть избранными депутатами представительного органа». Цель неизбираемости – воспрепятствовать преобладанию в представительном органе должностных лиц, которые могут использовать свое служебное положение в период избирательной кампании. Неизбираемость бывает абсолютная и относительная.

При абсолютной неизбираемости лицо, занимающее определенную должность, не может быть выдвинуто кандидатом на соответствующей территории, если не подаст предварительно в отставку. Относительная неизбираемость означает, что должностное лицо не может быть выдвинуто кандидатом в избирательном округе, входящем в состав территории, на которой оно выполняет свои должностные функции.

Определенный, но не последовательный шаг в направлении установления неизбираемости был закреплен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. Пункт 2 ст. 40 названного Закона гласит, что зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями), на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через три дня со дня регистрации.

Непоследовательность приведенной нормы состоит в том, что она предусматривает обязанность кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, работающих в средствах массовой информации, подать в отставку лишь с момента регистрации соответствующей избирательной комиссией. Однако весьма важным является этап избирательной кампании, предшествующий регистрации, в частности период сбора подписей граждан в поддержку выдвижения кандидатом в депутаты. Именно здесь имеются большие возможности для использования служебного положения указанной категорией должностных лиц для сбора подписей избирателей и получения существенных преимуществ в избирательной кампании. Поэтому представляется обоснованным мнение о том, чтобы временная отставка длилась бы до трех месяцев и начиналась с момента сбора подписей, необходимых для выдвижения кандидатом в депутаты.

Кроме того, не могут участвовать в избирательной кампании по выборам депутатов парламентов субъектов Российской Федерации члены избирательных комиссий, судьи Конституционного Суда Российской Федерации, судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, если это предусмотрено законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Неизбираемость следует отличать от несовместимости. Несовместимость означает запрет на совмещение мандата депутата парламента субъекта РФ в течение срока осуществления своих полномочий с занятием определенных должностей и выполнением определенных профессиональных обязанностей.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 20 июня 2003 г. гласит: «В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы» (п. 4 ст. 18). В приведенном перечне отсутствует указание на запрет совмещения мандата депутата парламента субъекта Российской Федерации и мандата депутата представительного органа местного самоуправления. Аналогичное положение содержат законы большинства субъектов Российской Федерации (Челябинской, Тюменской области).

Согласно ст. 1.3 Закона Самарской области «О статусе депутатов Самарской области» от 14 октября 1994 г. (в ред. от 28.05.2002 г.) депутат областной Думы в течение срока своих полномочий не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также судьей, государственным или муниципальным служащим, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Закон «О выборах депутатов Саратовской областной Думы» от 20 октября 1999 г. (в ред. от 17.04.2002 г.) помимо вышеперечисленных условий несовместимости предусматривает невозможность депутата, работающего на постоянной основе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Несовместимость депутатского мандата с занятием ряда должностей в системе государственного и муниципального управления теоретически исходит из принципа разделения властей и имеет целью обеспечить независимость депутатов. Кроме того, это правило обусловлено необходимостью обеспечения наиболее эффективной деятельности парламента субъекта РФ, а также создания реальной возможности для активного выполнения депутатами своих функций.

Несовместимость не означает ограничения пассивного избирательного права, так как не препятствует участию в выборах в качестве кандидата и избранию в парламент субъекта Российской Федерации. Однако условием действительности мандата является отказ лица, избранного депутатом, от должности или выполнения профессиональных обязанностей, которые согласно закону несовместимы с депутатским мандатом.

Реализация принципа всеобщего избирательного права на выборах депутатов парламентов субъектов Российской Федерации в определенной мере зависит от вида избирательной системы. С формальной точки зрения функция избирательных систем состоит в том, чтобы избиратели имели возможность выразить свое отношение к кандидатам или партиям посредством голосования, по результатам которого будут распределены мандаты.

Существуют два вида избирательных систем – мажоритарная и пропорциональная. Различие между ними состоит в неодинаковых политических целях избирательных систем. Мажоритарная система предполагает голосование избирателей за кандидатов, пропорциональная – голосование за партии.

Необходимо отметить, что идеальной избирательной системы в природе не существует. Всякая система обладает своими конкретными недостатками и достоинствами. Причем в зависимости от ситуации эти недостатки и достоинства могут меняться местами. Одна и та же система может действовать очень по-разному в разных политических культурах и разных ситуациях. Нет такой последовательности событий, которые с логической неизбежностью наступали бы в результате применения той или иной системы независимо от времени и места действия. Но верно и обратное: к сходным результатам в одной и той же стране может приводить действие совершенно разных избирательных систем, воспринимаемых иногда даже в качестве альтернативных и взаимоисключающих. Кроме того, избирательные системы вполне поддаются комбинированию. Речь идет о так называемых смешанных системах (мажоритарно-пропорциональных).

В науке выделяют несколько требований, которым избирательная система должна отвечать.

1. Избирательная система должна быть достаточно простой и убедительной, учитывать политическую культуру и историю страны.

2. Избирательная система должна быть достаточно прозрачной, чтобы ее действие можно было в любой момент проверить. Есть очень «справедливые» с точки зрения математики системы, у которых один недостаток – они чрезмерно сложны в обиходе (например, система «единственного передаваемого голоса»), именно поэтому эти системы не имеют распространения.

3. Избирательная система не должна создавать заведомо критических ситуаций в обычных, повседневных режимах работы. Ни одну систему нельзя проверить во всех режимах заранее. Но она не должна давать явных сбоев, по крайней мере, в обычных ситуациях.

4. Избирательная система не должна дискриминировать кого бы то ни было слишком явно, то есть не должна ставить в откровенно неравное положение меньшинство. Она не должна вызывать слишком явных негативных воспоминаний о прискорбных инцидентах. Например, пропорциональная система плохо сработала в Веймарской Германии, поэтому в этой стране существует серьезное предубеждение против такой системы.

Законодательное закрепление избирательных систем в субъектах Российской Федерации отличается значительным многообразием. В большинстве субъектов Федерации выборы депутатов парламентов традиционно проводились с использованием мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам. Смешанная (пропорционально-мажоритарная) избирательная система применяется, например, в Красноярском крае, Свердловской, Омской, Псковской, Калининградской областях.

Так, в соответствии со ст. 23 Устава Псковской области и ст. 6 Закона Псковской области «О выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов» в Псковское областное Собрание депутатов избирается 33 депутата, из них 22 – по одномандатным избирательным округам и 11 – по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за единые списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. На выборах депутатов областного Собрания 31 марта 2002 г. семь избирательных объединений и два избирательных блока выдвинули 121 кандидата в составе единых списков кандидатов и 35 кандидатов – по одномандатным избирательным округам. По одномандатным избирательным округам было выдвинуто 117 кандидатов в депутаты.

Распространенность мажоритарной избирательной системы можно объяснить тем, что она является залогом устойчивой связи в конкретном округе представителя и представляемых, устанавливает зависимость выборных лиц от избирателей. При мажоритарной системе центр предвыборной борьбы переносится на конкретные округа, кандидаты максимально приближены к избирателям, что обеспечивает соревновательность кандидатов на личной основе, а результат выборов наиболее полно отражает точку зрения избирателей. Избранный представитель продолжает контакты с избирателями своего округа, в его предвыборной платформе и последующей деятельности приоритет отдается их интересам.

Пропорциональная избирательная система до сих пор не имела широкого распространения на выборах парламентов субъектов РФ. На 2001 г. в целом по всей России по мажоритарной избирательной системе выбирались 93,26 %, смешанной – 5,62 %, системе пропорционального представительства – 1,12 % депутатов. Причин тому несколько. Главный недостаток пропорциональной избирательной системы – ее противоречие конституционному принципу равного избирательного права. Реализация гражданами пассивного избирательного права ставится в зависимость от их принадлежности к избирательным объединениям, ибо только они имеют право выдвигать партийные списки по многомандатному округу. В результате независимые кандидаты имеют возможность зарегистрироваться только по одномандатному округу, а кандидаты, входящие в избирательные объединения, как по одномандатному, так и многомандатному избирательному округу в составе «партийного» списка. Таким образом, кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе может пройти в парламент в составе «партийного» списка своего избирательного объединения. Поэтому не случайно более половины граждан (69 %) в ходе социологического опроса, проведенного автором в июле 2001 г. в Алтайском крае, сочли более правильным голосование за конкретных кандидатов по мажоритарной избирательной системе. Смешанную избирательную систему поддержали 27 %, пропорциональную – 4 % респондентов.

Политические партии, будучи важнейшим субъектом избирательной кампании, являются одним из главных способов самоорганизации и самоидентификации гражданского общества, позволяющий избирателям ориентироваться в политической борьбе и принимать более или менее рациональные решения в ходе периодических выборов. На республиканском (региональном) уровне России есть только одна хорошо организованная политическая партия – КПРФ. Лишь у нее имеется ясно выраженная левосоциалистическая идеология, сильная организация, насчитывающая до полумиллиона членов, присутствие в Государственной Думе РФ и парламентах субъектов России. Остальные политические партии не имеют ясно сформулированной идеологии, структурированности, сильной социальной базы. Результатом является отсутствие реальной многопартийности в Российской Федерации. И хотя общепризнанно, что пропорциональная избирательная система и партийная структура парламента сами по себе не являются еще достаточным условием для формирования реальной многопартийности, Федеральный закон от 22 мая 2002 г. в интересах становления многопартийной системы закрепил обязательное введение пропорциональной системы на выборах депутатов парламентов субъектов Российской Федерации. Согласно п. 16 ст. 35 названного Федерального закона не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Полагаем, правы авторы, отрицательно оценивающие обязательное введение пропорциональной избирательной системы на региональном (республиканском) уровне. «Избирательные процедуры не должны подстраиваться под складывающуюся многопартийность, ибо развитие политической системы – задача гражданского общества, решаемая без участия государственной власти».

Необходимым условием всеобщего избирательного права является регулярность проведения выборов, обеспечиваемая проведением их в строго установленные сроки. Это обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в парламент субъекта Российской Федерации, а также предоставляет достаточные временные рамки для развертывания предвыборной агитации. Этому способствует норма ст. 9 Федерального закона от 22 мая 2002 г., закрепляющая обязательность периодического проведения выборов в парламент субъекта Российской Федерации независимо от внешних факторов и причин. Необходимость такой нормы была обусловлена имевшими место в Пермской и Вологодской областях попытками переноса срока выборов представительных органов, что послужило основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации и вынесения постановления от 30 апреля 1997 г. о необходимости регулярного проведения выборов в законодательные органы государственной власти субъектов Федерации.

Принцип равного избирательного права означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Сочетание этих двух условий дает действительно равное избирательное право. Наличие у избирателя одного голоса обеспечивается включением его только в один список избирателей, личным голосованием, предъявлением документа, удостоверяющего личность избирателя, отметкой о выдаче избирательного бюллетеня в списке избирателей. Гарантией равенства веса голосов избирателей является образование равных по численности избирательных округов.

В юридической литературе справедливо отмечается, что «манипулирование границами округов и участков может привести к целому ряду негативных последствий: нарушению равенства избирателей, неэффективной организации голосования на избирательном участке, что нередко провоцирует отдельных граждан к отказу от участия в выборах, ослаблению общественного контроля за процессом голосования и т. д.».

На практике нередки нарушения требований о равной численности избирательных округов. Так, в Алтайском крае избирательные округа по выборам в Алтайский краевой Совет, создаваемые в городах края, на протяжении десятилетий превосходили по числу избирателей сельские избирательные округа. Потребовалось обращение в краевой суд, который признал избирательные права граждан, проживающих в городах Барнауле и Новоалтайске, нарушенными, а также четырехлетний период после вступления в законную силу судебного решения, прежде чем оно было выполнено и нарезка избирательных округов в Алтайский краевой Совет была изменена.

О влиянии на осуществление равного избирательного права порядка формирования избирательных округов свидетельствует постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» от 23 марта 2000 г. Группа граждан подала жалобу на нарушение их конституционных прав одновременным проведением выборов по одно- и многомандатным округам, в результате чего часть избирателей имела по одному голосу, а часть – несколько (в зависимости от числа мандатов, распределяемых в округе). При этом нарушались и права кандидатов в депутаты, которые в силу различных условий проведения избирательной кампании также были поставлены в неравное положение. Указанные обстоятельства, по мнению заявителей, свидетельствуют о том, что оспариваемая норма противоречит статьям 3 (ч. 3), 6 (ч. 1), 19 (ч. 2) и 32 Конституции РФ, а также п. «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23 марта 2000 г. предписал законодателю Оренбургской области устранить неравенство условий для граждан при одновременном проведении выборов по одно- и многомандатным избирательным округам, чтобы каждый избиратель был наделен либо одним голосом, либо одинаковым числом голосов. Кроме того, в целях обеспечения избирательных прав граждан должны быть определены конкретные критерии отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу.

Спецификой реализации принципа равного избирательного права в Республике Дагестан является установленное ее законодательством обязательное представительство депутатов в Народном Собрании Республики Дагестан пропорционально численности населения 14 конституционно обозначенных народов, хотя в республике проживают представители 120 национальностей. Таким образом, в многонациональных районах имеются квоты для национальностей, указанных Центральной избирательной комиссией Республики, в зависимости от их удельного веса в общей численности жителей данного района. Подобный порядок формирования представительного органа государственной власти Республики Дагестан противоречит ст. 5 Конституции Республики Дагестан, согласно которой «каждому из народов Дагестана гарантируется равное право на защиту жизненных интересов на конституционной основе», а также ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности.

В юридической литературе отмечается, что Россия сегодня далека от обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин в реализации конституционного права быть избранными, результатом которого является уже отмеченный в данной работе крайне низкий уровень представительства женщин в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В Государственной Думе по инициативе женских организаций и женщин-депутатов находится на рассмотрении проект Федерального закона «О государственных гарантиях обеспечения равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин в Российской Федерации». В проекте Закона предполагается введение квоты для избирательных списков партий – не более 70 % от общего числа кандидатов должны составлять лица одного пола. Гарантией обеспечения данной нормы может быть отказ в регистрации избирательных объединений, не выполнивших данное требование. Следует согласиться с Г. Н. Комковой, что такое квотирование целесообразно как временная и переходная к действительному равноправию мера, позволяющая вовлечь женщин в политическую деятельность.

Таким образом, как федеральное, так и республиканское законодательство о выборах, ограничиваясь провозглашением принципа равного избирательного права, не обеспечивает кандидатам равные юридические возможности для участия в предвыборной кампании. Это противоречит правовой норме, изложенной в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г., о необходимости предоставления кандидатам равных юридических возможностей для участия в предвыборной кампании, а также использования иных правовых, организационных, информационных средств и способов.

Депутаты избираются прямым волеизъявлением избирателей. Голосование избирателей по кандидатурам кандидатов в депутаты является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

Законы о выборах депутатов законодательных органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации закрепляют свободное и добровольное участие гражданина Российской Федерации в выборах.

Свободное избрание представителей и свободное волеизъявление избирателей закреплено в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. Суть свободы волеизъявления гражданина на выборах депутатов законодательных органов государственной власти состоит в том, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Избиратели вправе голосовать как «за», так и «против всех кандидатов».

Добровольность участия в выборах предполагает недопустимость принудительного осуществления как активного, так и пассивного избирательного права. Законодательство Российской Федерации не предусматривает активного избирательного права как обязанности. Интересно отметить, что такая обязанность существует в ряде зарубежных государств (Италия, Бельгия, Бразилия и др.) и не противоречит международным документам. В соответствии с положениями ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «свободные выборы» не означают выборы, участие в которых носит добровольный характер. Свободными являются выборы, в которых акт голосования дает возможность свободного выбора.

Хотя Федеральный закон от 22 мая 2002 г. не закрепляет в качестве принципа избирательного права состязательность выборов, однако представляется необходимым это сделать. Ибо согласно ст. 37 названного Закона, если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему, либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу избирательного права. Без проведения голосования по нескольким кандидатурам сущность свободных выборов теряет свое реальное содержание. Необходимость проведения выборов на основе альтернативного голосования отмечалась в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.

Демократический порядок приобретения депутатского мандата обеспечивается также тем, что непосредственное руководство организацией и проведением выборов осуществляют сами граждане – члены гражданского общества – через специально созданные избирательные комиссии. Избирательные комиссии – коллегиальные органы, созданные в установленном законом порядке, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. Главным принципом деятельности избирательных комиссий является их независимость от органов государственной власти и местного самоуправления. С целью обеспечения реализации этого принципа Федеральный закон, во-первых, предусматривает, что государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии. Во-вторых, в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока. В-третьих, если Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. предусматривал, что не менее чем одна треть состава избирательных комиссий должна быть сформирована из представителей избирательных объединений (блоков), имеющих фракции в Государственной Думе, парламенте субъекта РФ, то аналогичный закон от 22 мая 2002 г. изменил это правило. В соответствии с п. 7 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется законодательным органом государственной власти субъекта Федерации и высшим должностным лицом субъекта Федерации, которые обязаны назначить не менее одной второй от числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений:

– политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

– политических партий, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

В-четвертых, одной из гарантий независимости и объективности избирательных комиссий является порядок формирования их состава. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (в ред. от 30.03.1999 г.) закреплял, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления, выборные должностные лица; судьи, прокуроры; кандидаты в депутаты парламента субъекта Российской Федерации, их уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов; супруги и близкие родственники кандидатов, зарегистрированных кандидатов или лица, находящиеся в непосредственном подчинении у кандидатов, зарегистрированных кандидатов (ч. 1 ст. 24). Аналогичный Федеральный закон от 22 мая 2002 г. дополняет этот список членами комиссии с правом совещательного голоса; лицами, выведенными из состава комиссий по решению суда; лицами, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лицами, подвергнутыми в судебном порядке административному взысканию за нарушение законодательства о выборах – в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания (ч. 1 ст. 29).

На практике широко распространены нарушения данной нормы Федерального закона. Так, в ходе выборов Алтайского краевого Совета 26 марта 2000 г. в избирательном округе № 28 прокуратурой было установлено, что в непосредственном подчинении у кандидата в депутаты законодательного органа государственной власти края В. Н. Рахманова, являющегося генеральным директором ОАО «Барнаульский аппаратурно-механический завод», находился один член окружной избирательной комиссии и 13 из 15 членов участковой избирательной комиссии избирательного участка № 1. Для устранения нарушений закона прокурор Железнодорожного района города Барнаула направил в суд заявления о прекращении полномочий указанных членов избирательных комиссий. Заявления прокурора были удовлетворены судом в полном объеме.

Несмотря на вышеперечисленные нормы законодательства, анализ работы избирательных комиссий Алтайского края в период предвыборной кампании 2000 г. свидетельствует о зависимости избирательных комиссий от органов государственной власти и органов местного самоуправления. По словам К. Н. Емешина, в работе избирательных комиссий преобладала традиционная чиновничья технология работы комиссий: возникает проблема – комиссия «советуется» с районной администрацией, та в свою очередь – с чиновниками городской администрации, которые по телефону сообщают решение. Комиссия же должна претворить это «телефонное» политическое решение и придумать мотивировку. Причем комиссии не утруждали себя формулировками хоть сколько-нибудь здравых мотивировок, основанных на законе. Так, представители объединения «Демократический выбор России» на выборах в Алтайский краевой Совет 26 марта 2000 г., обнаружив расхождение в цифрах протоколов, заверенных наблюдателями в день выборов, и окончательной сводной таблицей по округу, потребовали перерасчета голосов избирателей по трем избирательным участкам. Окружная комиссия, получив указание от чиновников, приняла решение «отказать в перерасчете, так как комиссиям надо доверять». Краевая избирательная комиссия восстановила законность по двум избирательным участкам. Однако по участку № 229 перерасчет не производился, поскольку была «получена удовлетворительная объяснительная от председателя участковой избирательной комиссии», которую представителям объединения «Демократический выбор России» так и не показали.