Организация выборов главы муниципального образования. Выборы глав муниципальных образований

Глава муниципального образования, это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования в соответствии со ст. 36 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» является обязательным должностным лицом местного самоуправления. Единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание.

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования:

Населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

– представительным органом из своего состава.

Выбор одного из них зависит от населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ определяет структуру органов местного самоуправления.

За моделью избрания высшего должностного лица самоуправления должен последовать выбор выполняемой им функциональной нагрузки. Дело в том, что глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем.

В другом случае избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава тяготеет к представительной власти, другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Федеральный законодатель особо подчеркивает, что в муниципальном районе глава является председателем представительного органа, сформированного из депутатов и руководителей поселений, входящих в состав этого муниципального района.

Претендент должен обладать пассивным избирательным правом: наличие российского гражданства и достижение на день голосования возраста 21 года. Региональное законодательство не может превысить возрастной предел, допустимо лишь его снижение в субъектах Федерации.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее двух и более пяти лет.

Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее двух недель с момента избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций.

Полномочия глав муниципальных образований делятся на несколько крупных направлений:

– представительские,

– нормотворческие,

– контрольные полномочия,

– полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные, координационные и т.д.).

Полномочия глав могут быть перераспределены в зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной власти (например, для главы, являющегося одновременно руководителем администрации, в значительной степени присущи властно-управленческие, нормотворческие полномочия по руководству всеми отраслями местного хозяйства, структурными звеньями администрации; руководитель муниципального образования – председатель думы – в большей мере сосредоточен на организационно-контрольных полномочиях).

Общим для глав будут представительские полномочия в отношениях с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями. Они вправе без доверенностей действовать от имени муниципальных образований. Типичными будут также нормотворческие полномочия, связанные с изданием правовых актов (постановлений и распоряжений) по вопросам организации и деятельности представительного органа.

Глава – руководитель местной администрации, который по вопросам местного значения и отдельных государственных полномочий издает постановления, а по вопросам организации работы администрации – распоряжения. Общими будут контрольные полномочия за деятельностью подчиненных, соблюдением ими законодательства РФ и ее субъектов. Сами руководители муниципальных образований подконтрольны и подотчетны населению и представительному органу.

Полномочия глав прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограничено дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или умершим; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы страны на постоянное местожительство; прекращения российского гражданства; отзыва избирателей; установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования.

В отношении муниципальных лидеров действуют некоторые ограничения. Они не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов государственной власти российских регионов. Им запрещено быть одновременно выборными государственными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Законом не одобряется предпринимательская или любая другая оплачиваемая деятельность глав, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

На глав муниципальных образований распространяется неприкосновенность при привлечении к уголовной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Соответствующие вопросы предполагается регламентировать отдельными законодательными актами Российской Федерации.

5. Государственная гражданская служба. Права и обязанности государственного служащего.

Законопроект был внесен в региональный парламент губернатором Московской области и был одобрен на заседании Думы большинством голосов депутатов.Только депутаты-коммунисты выступили против предложенного проекта закона. В чем же суть законопроекта с таким длинным и непонятным большинству жителей области названием? Этим законом устанавливается единый для всех муниципалитетов порядок избрания глав муниципалитетов и районных советов депутатов. При выборах глав районов и городских округов законопроектом предлагается отказаться от прямых выборов. По мнению разработчиков закона, главы районов и городских округов должны избираться Советами из кандидатов представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом половину конкурсной комиссии назначает губернатор, а вторую половину Совет. Правда, большинство в Советах принадлежит послушным единороссам, которые поддерживают любые указания власти. Таким образом, жителей Подмосковья лишают права избирать глав муниципалитетов. Жителей районов также лишают права избирать на прямых выборах депутатов райсоветов, советы предлагается формировать из представителей поселений.

Законопроект вызвал большой резонанс и бурные дискуссии, как в муниципальном сообществе, так и среди жителей области.

В работе круглого стола приняли участие представители: депутаты Московской областной Думы, правительства Московской области, Совета муниципальных образований Московской области, органов местного самоуправления муниципальных образований региона, экспертного сообщества.

Участники круглого стола обсудили последствия принятия законопроекта в предложенной редакции для местного самоуправления области и попытались выработать предложения по совершенствованию проекта.

Открыл работу Круглого стола председатель Комитета Мособлдумы по местному самоуправлению Александр Наумов. Обозначив тему мероприятия и регламент работы, он предоставил слово начальнику Главного управления территориальной политики Московской области Александру Костомарову. Представитель Правительства Московской области рассказал о некоторых аспектах предлагаемого законопроекта:

«Проект закона разработан на основе изменений 131-ФЗ и на основании постановления Конституционного Суда от 1 декабря 2015 года. Конституционный Суд указал, что это право субъектов РФ самостоятельно выбирать модель выборов глав районов и городских округов и порядок формирования районных советов. Так как от эффективности работы местных муниципалитетов может зависеть социально-экономическое положение всего региона.

Субъект РФ имеет право выбора оптимальной модели, которая согласовывалась бы с реализуемыми на уровне муниципалитета государственными и региональными интересами.

Конституционный Суд подтвердил право субъекта РФ своими законами закреплять в отношении муниципалитетов первого уровня как альтернативные варианты формирования органов местного самоуправления, так и единую модель.

Мы остановились на единой модели, которая предполагает избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования на основе кандидатур предложенных конкурсной комиссией».

По мнению Александра Костомарова, такой порядок избрания главы, также относится к выборам. Этот способ выборов позволяет региону в рамках конкурсных процедур участвовать в отборе кандидатур на должность главы и таким образом обеспечивать контроль за исполнением государственных полномочий, переданных на уровень муниципалитета.

«Кроме того, мы оставляем право на поселенческом уровне определять место главы в системе органов власти на альтернативной основе, - отметил представитель Правительства области. - Формирование Совета депутатов муниципального района по представительному принципу позволит повысить как статус депутатов поселенческого уровня, так и эффективность принятия решений, и вовлеченность поселенческого уровня в принятие решений на уровне муниципалитетов».

Заместитель руководителя фракции КПРФ, председатель комитета Мособлдумы по местному самоуправлению Александр Наумов в своем выступлении отметил, что обсуждаемый вопрос очень важен не только для отдельного муниципалитета, но и для всего местного самоуправления и Московской области в целом:

«На законопроект поступили замечания и предложения от фракции КПРФ, которая не поддерживает законопроект в представленной редакции. Фракция КПРФ предлагает установить для глав муниципальных районов и городских округов возможность реализации в соответствии с уставом муниципального образования одной из трех моделей избрания: 1) избирать главу на муниципальных выборах; 2) избирать Советом депутатов из своего состава; 3) избираться Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Поступили замечания и предложения от Советов депутатов муниципальных образований Московской области: Серпуховского и Ленинского муниципальных районов, сельского поселения совхоз им. Ленина, сельского поселения Молоковское Ленинского муниципального района, сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района, которыми предлагается установить в законопроекте, что глава муниципального района и городского округа должен избираться на муниципальных выборах.

Также Советы депутатов Ленинского муниципального района и сельских поселений совхоз им. Ленина и Молоковское Ленинского муниципального района предлагают представительный орган муниципального района избирать на муниципальных выборах. Совет депутатов Ступинского муниципального района предлагает два альтернативных варианта избрания главы муниципального района: избрание главы муниципального района Советом депутатов из своего состава либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса.

Поступившие предложения очень важны. В 2015 году произошли изменения в федеральном законодательстве, которыми был введен новый способ избрания главы по конкурсу из кандидатов, представленных конкурсной комиссией. По этому варианту в прошлом году избраны главы в 6 городских округах и районах. Эффективность такого способа выборов главы не проверена практикой и временем, и вводить такой способ избрания повсеместно чревато негативными последствиями. К тому же в 32 городских округах и районах главы избираются на прямых выборах, и в 19 из состава Советов.

Надо отдавать отчет в том, что данным законом выстраивается жесткая вертикаль власти на местном уровне. Граждан лишают права влиять на местную власть. Ведь выборы это не просто пришли граждане и избрали главу – это важная часть воспитания гражданского общества. Народ через выборы участвуют в принятии решений. Это необходимая школа развития гражданского общества. И самое главное в предлагаемом законопроекте, нарушается один из основополагающих принципов местного самоуправления, когда граждане самостоятельно под свою ответственность решают вопросы местного значения.

При доработке проекта закона необходимо обсуждение и принятие во внимание различных подходов».

Глава Серпуховского муниципального района Александр Шестун озвучил позицию Совета депутатов Серпуховского района:

«Во-первых, мне не понятно, почему такая спешка. Ведь в постановлении Конституционного Суда написано, что должен быть широкий политический диалог. А где он был, этот диалог? Ни разу не посоветовались с людьми. Кто-либо выходил с этим вопросом на народное обсуждение? Собирал общественные слушания? Нет. Такого не было. Затрагивает ли это интересы людей? Конечно, затрагивает!

Мы сейчас в области имеем то Правительство, которое, на мой взгляд, не показывает высоких экономических результатов. Долг области увеличивается, промышленность практически остановилась, остановилось развитие науки. Министерство по промышленности и науке убрали, создали Министерство по социальным коммуникациям. В связи с этим, как мы можем доверить назначение глав, в том числе представительских собраний команде, которая не может собрать профессионалов для управления Московской областью. На сегодняшний день мы не готовы к этому закону и не понимаем, для чего нужна такая спешка. Мы хотим, чтобы была создана рабочая группа. Хотим обсуждения с населением. Мы хотим, чтобы с этим вопросом не спешили».

Директор ЗАО «Совхоз им. Ленина» Павел Грудинин выразил мнение, что все изменения, которые были внесены в выборное законодательство в последнее время, произошли из-за одного – губернаторы хотели получить контроль над крупными городами. А когда поняли, насколько серьезную и сложную задачу перед собой поставили, решили сделать по-другому – дать каждому субъекту РФ право принимать решения в соответствии с собственным пониманием дел:

«К чему это привело? К тому, что общее законодательное поле России было разорвано. Где-то до сих пор остались прямые выборы глав, и с ними работают, причем неплохо. Таких примеров много, особенно в центральной России. А есть такие субъекты как наша Московская область, где решили, что самый умный находится где-то наверху. И чем выше должность человек занимает, тем умнее он становится. Конечно, привело к глупостям, которые происходят сейчас в области. Никогда полномочия по строительству не передавались на уровень госуправления. Всегда во всех странах мира и у нас в том числе полномочия по строительству, ЖКХ всегда находились у местных органов власти.

В области серьезнейшим образом изменилась ситуация в местном самоуправлении. В итоге эти перемены привели и еще больше приведут к коллапсу.

Скажу на примере Ленинского района. При принятии генерального плана в поселке Развилковское, люди кричали «Да, мы в Москву уйдем. Достали! Ни к кому обратиться невозможно». Потому что все полномочия забрали на уровень области, от этого движения никакого не произошло, но зато управляемость решения мелких и средних вопросов вообще перестала каким-то образом продвигаться вперед.

Вы же понимаете, что власть должна иметь деньги, да? Что сделало Правительство области? Отобрав у всех полномочия и деньги, практически оставило муниципальную власть без полномочий и без денег. Это уже такие эфемерные органы получаются, которые вроде как есть, но ничего не могут сделать. К чему это привело? К тому, что постройку какого-то сарая нужно согласовывать с Минстроем и потратить на это уйму времени и сил. То есть, управление вообще потеряно.

Если Президент нам говорит, что мы выбрали демократический путь развития, то мы и должны идти по демократическому пути развития. А если вы хотите, чтобы начальник был «всегда прав», то измените Конституцию и напишите, что у нас не демократический, а тоталитарный путь развития. Тогда вы всех будете назначать.

Если народ ошибается, то народ принимает эту ошибку на себя. Если ошибается тот, кто прислал через какую-то комиссию какого-то якобы эффективного менеджера, а мы видим, что они все не эффективные, потому что присылают как правило, по принципу личной преданности, вот и получается, что власть на себя берет ответственность. Но областная Дума тоже власть. И она должна думать, что, если в Конституции написано «демократия», значит, она должна быть. Поэтому люди выходят на митинги. Митинг в селе Молоковское, митинг в Развилке, митинг в Видном после публичных слушаний. Вы послушайте, что там люди говорят. «Достали эти эффективные менеджеры. Работать с ними невозможно». Причем это на фоне того, что у нас еще не самое тяжелое положение с точки зрения экономики. Но политическая и социальная ситуация существенно хуже, чем во многих областях где нет денег. Причем именно потому, что централизовали все.

Местное самоуправление интересно именно своим многообразием, самородностью. Чесать всех под одну гребенку просто глупо.

А этот законопроект – кардинальная ошибка. Если Конституционный Суд говорит, что нужно сделать общий принцип местного самоуправления, сделайте его, но послушайте людей, что в принципе они сами должны через свои Уставы принять решения, что им лучше подходит. Вы можете дать право муниципалам самим определиться, где им и что делать. Людей все-таки надо слушать. Не болтать о том, что «людей мы будем слушать», именно слушать людей. А люди говорят «везде стало хуже», «лучше не стало», весь пар ушел в свисток».

Не поддержал законопроект и председатель Совета депутатов сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Владимир Шаров:

«Подход, который навязывает один шаблон для всех, вступает в некоторое противоречие со 131-ФЗ и Конституцией РФ, где говорится, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Только местное сообщество жителей может определить разумность методов формирования и структуры власти. Как здесь не вспомнить лозунг, провозглашенный нашим губернатором «Житель всегда прав!». Моя попытка понять, чем лучше новый закон относительно действующего, не привела к успеху. В пояснительной записке не содержится данных о том, что не устраивает в старой редакции. Есть только ссылка на данное региону право по установлению сроков полномочий и порядка формирования местных органов власти. Так это право уже использовано в предыдущем законе и нечего больше править. Пусть исполнительная власть сначала докажет, что вносимый законопроект в значительной мере улучшит решение вопросов местного значения, приблизит нас к народу, поможет сформировать гражданское общество, т.е. добиться того, к чему постоянно призывает Президент РФ.

Наши предложения по данному законопроекту сводятся к тому, что надо сохранить альтернативу. Эти предложения направлены на сохранение института прямых выборов в местные органы власти. Ведь избранный на прямых выборах глава наиболее легитимен с точки зрения гражданского общества».

Депутат Совета депутатов городского поселения Ступино Николай Кузнецов высказался категорически против обсуждаемой редакции проекта закона. Ссылаясь на Постановление Конституционного Суда, которое было использовано и для обоснования законопроекта Правительством области, Николай Александрович выразил сомнение в необходимости принятия данного законопроекта: «Изменение модели управления возможно только при условии, что в использовании прежних моделей местного самоуправления могли обнаружиться факторы, затрудняющие решения органам государственной власти субъектов РФ в решении задач комплексного социально-экономического развития территорий с учетом ее особенностей и не способствующей обеспечению политической стабильности».

В поддержку правительственного законопроекта выступили: исполнительный директор Совета муниципальных образований Московской области Олег Иванов, глава Люберецкого района Владимир Ружицкий, председатель Совета депутатов г.о. Мытищи Андрей Гореликов, глава сельского поселения Баранцевское Чеховского муниципального района Сергей Анашкин, председатель Совета депутатов г.п. Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Дмитрий Демин, заместитель главы г.о. Мытищи Валерий Конягин, заместитель председателя Общественной палаты г.о. Орехово-Зуево Сергей Никоненко.

В завершение работы Круглого стола председатель Комитета Мособлдумы по местному самоуправлению Александр Наумов поблагодарил всех участников мероприятия за неравнодушную позицию по данному вопросу, подчеркнув, что все предложения и замечания, озвученные в ходе дискуссии, будут обобщены и на их основе будут разработаны поправки к законопроекту.

Хотелось бы надеяться, что поправки предложенные фракцией КПРФ будут приняты и прямые выборы глав народом сохранятся.

Как уже отмечалось, Конституция РФ (ч. II ст. 130) указывает на то, что местное самоуправление осуществляется гражданами прежде всего путем референдумов, выборов и через органы местного самоуправления. В главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в местном самоуправлении" выборы рассматриваются именно как формы участия местного населения в осуществлении местного самоуправления. Население, создавая органы местного самоуправления путем выборов, осуществляют как бы первичный акт самоуправления. Строго говоря, выборы не могут рассматриваться только в этом качестве. Недаром в перечне вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, они не значатся. Выборы - способ формирования органов местного самоуправления, причем важнейший, поскольку он обеспечивает реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

В Конституции РФ указывается, что местное самоуправление осуществляется (кроме форм прямой демократии) через выборные и другие органы самоуправления. В Европейской хартии местного самоуправления выборы тоже рассматриваются как существенное и необходимое свойство местной власти. Есть выборные органы местного самоуправления - налицо предпосылки для деятельных муниципалитетов. Нет выборных органов - о самоуправлении говорить не приходится.

В России на муниципальных выборах избираются представительный орган и глава муниципального образования. Если глава исполняет обязанности главы местной администрации (что заранее заложено в Уставе муниципального образования) - это значит, что и глава местной администрации, по существу, тоже выборные должностное лицо. Глава муниципального образования (безотносительно к тому, будет он выполнять полномочия главы местной администрации или нет) избирается всеобщими выборами по принципу относительного или абсолютного большинства. Если избираемый по принципу абсолютного большинства кандидат не получает сразу нужного количества голосов, проводится второй тур голосования, где побеждает получивший наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Последнее время на муниципальных выборах все большее значение приобретает партийная принадлежность кандидатов. При этом наиболее сильные позиции занимают кандидаты "Единой России". До сих пор региональными лидерами - губернаторами субъектов Федерации не изжито применение "административного ресурса" с целью избрания нужного партийного кандидата. Причем изобретаются все новые и новые формы использования этого ресурса. Например, на выборах в октябре 2010 г. институциональной формой административного влияния на исход выборов стало назначение губернаторами в городские округа и муниципальные районы своих полпредов. Например, в Забайкальском крае их было 16, в Мурманской области - 6, в Красноярском крае - 8 и т.д. Эти чиновники (кое-где в ранге региональных министров) помогали местным администраторам в решении организационных вопросов выборов, уже своим присутствием ориентируя их на выдвижение кандидатов, как правило, кандидатов "Единой России", и представление их в лучшем свете избирателям. О реальном представительстве населения на таких выборах, учете истинных предпочтений избирателей не могло быть и речи.

В настоящее время политическими партиями, главным образом партией "Единая Россия", ведется кампания замены всеобщих выборов глав муниципальных образований выборами их депутатами представительных органов с одновременным назначением руководителей администраций (сити-менеджеров), в руках которых сосредоточиваются исполнительно-распорядительные функции. С одной стороны, введение института сити-менеджеров - объективный процесс, который наблюдается во многих странах. Он связан с усложнением муниципального управления, необходимостью привлечения к нему профессионалов. Однако в условиях России этот процесс сильно политизируется. На должности глав администраций нередко подбираются не лучшие по деловым качествам люди и кандидаты, ориентирующиеся на мнение региональных властей (которые участвуют в подборе сити-менеджеров наряду с муниципальными органами (подробнее см. ниже)). В этой связи существует оппозиция введению порядка, при котором главы администраций не избираются, а назначаются по контракту. Противники этой практики считают, что, хотя она предусмотрена Законом N 131-ФЗ, ее широкое применение лишает население права самим выбирать кандидата на должность руководителя, который в этом случае будет подотчетен избирателям. Процесс идет с трудом и отменить прямые выборы руководителей местной администрации удается далеко не везде.

Гаганов Александр Андреевич - эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н.

На чьей стороне закон в борьбе за власть в муниципальном образовании? Есть ли пределы для действия негласного принципа несменяемости власти?

Прошедший 13 сентября 2015 года единый день голосования обострил некоторые уже известные проблемы правового регулирования сферы местного самоуправления. Например, на муниципальном уровне была применена технология, нередко используемая на федеральном уровне: действующее должностное лицо до истечения срока своих полномочий уходит в отставку и заявляется кандидатом на эту же должность на новый срок полномочий. Такой трюк известен среди губернаторов, которые таким способом преодолевали требование занимать должность не более двух сроков подряд. Эти политические технологии не всегда обусловлены выборами: они могут использоваться и при других механизмах рекрутирования должностных лиц. Однако так или иначе они связаны с борьбой за власть, с изменением соотношений политических сил и с нежеланием уходить из властных кругов.

В Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изначально была норма, препятствующая выходить на выборы главам муниципальных образований, которые сами ушли в отставку, либо были отрешены от должности главы губернатором (в первоначальной редакции также фигурировало отрешение от должности в связи с выражением недоверия населением), если эти выборы были назначены в связи с этой отставкой или отрешением главы.

Для предотвращения некоторых подобных хитростей в 2015 году в Закон были внесены изменения, в соответствии с которыми аналогичные правила были распространены на местных депутатов. Такие же правила действуют для губернаторов, но с оговорками о возможности получения согласия Президента РФ на баллотирование на губернаторских выборах после досрочного прекращения полномочий.

Однако в Законе обнаружилась очередная лазейка.

ЛАЗЕЙКА В ЗАКОНЕ

Часть 6 статьи 32 Закона, предусматривающая запрет повторного баллотирования на выборах главы при досрочном прекращении полномочий, не распространяется на тот случай, когда глава муниципалитета избирается представительным органом по результатам конкурса. Это не столь очевидно при первом взгляде на норму. Вопрос в том, как толковать слова закона «не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами». Если глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования, можно ли это считать выборами или это иной порядок? Оказывается, это не выборы, а иной порядок.

Статья 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает три способа замещения должности главы муниципального образования: глава избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Однако все способы помимо «муниципальных выборов», несмотря на слово «избирается» (представительным органом), собственно выборами не являются. Поэтому на эти два случая, когда глава избирается представительным органом, норма части 6 статьи 32 Закона об основных гарантиях не распространяется. То есть можно досрочно уйти в отставку и снова представить свою кандидатуру в местный совет депутатов.

ПРЕЦЕДЕНТЫ УЖЕ БЫЛИ

Казалось бы, очевидна абсурдность такого поведения: добровольно уволиться и снова подать документы на ту же должность. Но такие случаи встречаются. Например, в одном муниципальном образовании на юге России незадолго до муниципальных выборов глава города уходит в отставку по своей инициативе. Согласно Уставу города глава города не избирается на муниципальных выборах, а назначается представительным органом по конкурсу. Совет депутатов города объявляет конкурс на замещение должности городского главы. В результате конкурс выигрывает экс-глава города. Граждане обжалуют в прокуратуру решение совета депутатов об избрании городского главы и получают отрицательный ответ, основанный на различении процедур муниципальных выборов и избрания по конкурсу.

Далее дело рассматривается в суде. Совет депутатов присылает в суд свои возражения на заявление граждан, где также обосновывает разницу в процедурах муниципальных выборов и избрания по результатам конкурса и описывает порядок проведения конкурса на должность главы, в котором могли принять участие граждане. Суд принимает эти доводы, проверяет процедуру проведения конкурса и избрания главы города, заложенную муниципальными правовыми актами, законами субъекта Федерации и федеральным законодательством, и не находит никаких нарушений. Заявителю отказано.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ТОНКОСТИ

Здесь еще примечательно то, что, как , дела, связанные с выборами 13 сентября, рассматриваются в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а не с Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ), как это было ранее. Суд рассматривал дело об оспаривании решения совета депутатов об избрании главы города 16 сентября 2015 года. В соответствии с законом о введении в действие КАС РФ дела, не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства. Однако суд вынес решение со ссылкой на статьи 194 - 198 ГПК РФ. В соответствии со статьей 310 КАС РФ это может быть основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке. Однако даже при отмене решения по формальным процессуальным основаниям новое решение было бы точно такого же содержания. Очевидно, что здесь судебная практика однозначно трактует норму части 6 статьи 32 Закона об основных гарантиях.

Получается, что предусмотренные законом нюансы вступления в силу КАС РФ оказались сложны даже для судов общей юрисдикции. Что же тогда говорить о простых гражданах? Несколько необычная техника вступления в силу КАС РФ - с середины сентября (с учетом того, что сам закон был принят в марте) - способна повлечь путаницу в судах и привести к росту числа апелляций, подаваемых из-за несоблюдения новой судебной процедуры.

Также интересно, что изначально в президентском проекте закона о введении в действие КАС РФ была указана дата вступления в силу - 1 января 2014 года, но принятие закона затянулось. Анализ дат вступления в силу других федеральных кодексов показывает, что подавляющее их большинство вступало в силу с первого числа, за исключением пары кодексов, начавших действовать со дня опубликования. Это позволяет утверждать, что дата 15 сентября была выбрана законодателем намеренно. Но вот какое намерение было - упростить защиту прав граждан, в том числе избирательных, или усложнить ее?

МОГ ЛИ СУД РЕШИТЬ ДЕЛО ИНАЧЕ?

Оговоримся, что возможность решить дело иначе рассматривается в теоретической плоскости. Учитывая сложившуюся практику, суд толкует часть 6 статьи 32 Закона об основных гарантиях однозначно. Суд также не усматривает никакой неопределенности в этом вопросе. Но неопределенность усмотреть можно. Как указано выше, неопределенность есть в толковании слов «не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами». Если представительный орган местного самоуправления избирает главу муниципального образования, считается ли это выборами? Пусть косвенными, но выборами? Считается ли глава выборным должностным лицом местного самоуправления? Это не праздные и не казуистические вопросы, ответы на них юридически важны.

Указание на то, что выборы назначаются, приводит к выводу о том, что это именно муниципальные выборы, а не некая выборная процедура (косвенные выборы). Поэтому для суда этот вопрос решен.

Но есть другая нестыковка. Норма о том, что нельзя идти на выборы после добровольной отставки или отрешения от должности по виновным основаниям, распространяется на Президента РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, депутатов представительного органа муниципального образования, распущенного по виновным основаниям, главу муниципального образования, избираемого населением. Но эта норма не распространяется на главу муниципального образования, который избирается представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В чем здесь может быть логика? Например, в том, что представительный орган второй раз не назначит главу, которого он ранее удалил в отставку. Однако если отставка была по собственному желанию главы, это правило здравого смысла уже не действует. Вот и складывается ситуация, в которой глава муниципального образования перед выборами представительного органа и незадолго до окончания срока своих полномочий добровольно уходит в отставку и заново избирается представительным органом. Срок его полномочий начинает течь заново. И это при том, что на муниципальным уровне нет ограничения на занятие должности более двух сроков подряд, как для главы государства или главы субъекта РФ.

КАК ОБЕЗГЛАВИТЬ МУНИЦИПАЛИТЕТ?

Досрочно прекратить полномочия такого главы муниципального образования, неугодного новым депутатам, будет сложно. Помимо смерти, добровольной отставки, признания недееспособным, прекращения гражданства РФ и других «невиновных» оснований, наступающих, как правило, по воле самого главы (смерть не в счет), есть виновные основания, наступающие против воли главы муниципалитета. Какие это основания?

Это удаление в отставку представительным органом, отрешение от должности губернатором региона, отзыв избирателями, утрата доверия Президента РФ.

Утратить доверие Президента РФ можно при нарушении запретов, установленных Законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Закон распространяется на всех глав городских округов и глав муниципальных районов, независимо от способа их избрания.

Губернатор региона может отрешить главу муниципального образования от должности в случае издания им нормативного акта, противоречащего законам и местному уставу, если это было установлено решением суда и глава в течение двух месяцев не исполнил решения суда. Вторым основанием для отставки является совершение действий или принятие решений, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено решением суда. Скажем прямо, отстранить главу по этим основаниям чрезвычайно сложно.

Закон о местном самоуправлении также дает возможность представительному органу муниципального образования отправить главу в отставку по следующим основаниям:

1) решения, действия (бездействие) главы, повлекшие просроченную задолженность по бюджетным обязательствам или нецелевое расходование бюджетных средств;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции»;

5) допущение главой муниципального образования массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Часть этих оснований можно считать рабочими, но далеко не факт, что представительный орган пойдет на открытую конфронтацию с главой и будет добиваться его отставки. Вероятен также поиск компромисса. Очевидно, что борьба за власть между главой и советом депутатов не принесет пользы населению муниципального образования. Значит, такую ситуацию надо было законодательно предотвратить.

ВЫВОДЫ:

1. Необходимо создать равные правила для глав муниципальных образований, избираемых на муниципальных выборах, и глав, избираемых представительным органом, - в части запрета выходить на выборы после добровольной отставки или прекращения полномочий.

2. Тенденция несменяемости власти пронизывает все уровни государства: федеральный, региональный и местный. Несмотря на конституционную формулировку о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, негласные принципы формирования властной элиты одинаковы для первых и для вторых.