Характеристика муниципально правовой ответственности. Муниципальное право россии
К мерам муниципально-правовой ответственности относятся: отзыв выборных должностных лиц, роспуск, досрочное прекращение полномочий, удаление в отставку и др.
Меры конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности могут в значительной степени рассматриваться как меры политической ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления. Эти меры непосредственно не распространяются на муниципальных служащих, за исключением главы местной администрации, назначаемого на должность по контракту. Меры же дисциплинарной ответственности распространяются только на муниципальных служащих и не распространяются в силу положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований.
Двойственным является положение лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту. В соответствии с положениями частей 9 - 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ полномочия лица, назначенного на должность главы местной администрации по контракту, могут быть прекращены досрочно по инициативе представительного органа или главы муниципального образования в случае нарушения им условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также не соблюдения им установленных законом ограничений. Ограничения для главы местной администрации были введены в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2007 году. Их содержание аналогично содержанию ограничений для депутатов представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
В то же время на лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, должны распространяться меры и дисциплинарной ответственности, как на муниципального служащего. Но возможность применения к главе местной администрации мер публично-правовой (конституционно-правовой и муниципально-правовой) ответственности делает бессмысленным применение мер дисциплинарной ответственности. Подробно статус лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, будет рассмотрен ниже.
Дисциплинарная ответственность. В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ положения этого закона действуют субсидиарно с нормами Трудового кодекса РФ. В статье 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» наступление дисциплинарной ответственности муниципального служащего связывается с наличием дисциплинарного проступка. Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Таким образом, не исполнение или ненадлежащее исполнение ряда должностных обязанностей, содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, является основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Что касается оснований применения таких дисциплинарных взысканий, как замечание и выговор, то к ним могут быть отнесены не исполнение или не надлежащее исполнение содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ таких обязанностей, как:
Соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов и обеспечение их исполнения;
Исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
Соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций;
Соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией;
Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов;
Принятие мер по предотвращению конфликта интересов.
Поскольку состав должностных обязанностей устанавливается трудовым договором (контрактом), то в трудовой договор может быть включена обязанность муниципального служащего предотвращать конфликт интересов с перечнем конкретных рекомендаций. Во всяком случае, такие обязанности могут быть включены в трудовой договор в качестве факультативных.
В число оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (статья 81 Трудового кодекса) входят: неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание и однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Если исходить из того, что обязанности, перечисленные в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, входят в состав служебных обязанностей, то встает вопрос об оценке представителем нанимателя наличия неисполнения или не надлежащего исполнении этих обязанностей. Анализ этих обязанностей показывает, что потенциально возможными нарушениями коррупционного характера могут являться не исполнение или не надлежащее исполнение не всех обязанностей, содержащихся в перечне этой статьи, а некоторых из них. К ним, в частности, могут быть отнесены вышеперечисленные основания. В их число входит и такое, как - обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов; принимать меры по предотвращению конфликта. Таким образом, неоднократное не исполнение или не надлежащее исполнение этой обязанности может явиться основанием для прекращения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя.
По мнению Шугриной Е.С., в силу положений статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих положений статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о единстве ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы этот перечень для муниципальных служащих может быть обоснованно дополнен таким дисциплинарным взысканием, как предупреждение о неполном служебном соответствии, которое предусмотрено для государственных гражданских служащих.
Что же касается выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления, то очевидно, что вопросы установления уголовной и административной ответственности могут регулироваться только федеральными законами, а административной ответственности в рамках, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации. Как было отмечено выше, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации" положениями данного закона не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Поэтому к указанным лицам не могут быть применены и положения о дисциплинарных взысканиях, содержащиеся в этом законе и Трудовом кодексе Российской Федерации. В силу особого статуса к этим лицам применяются и особые процедуры привлечения к уголовной и административной ответственности. Элементы статуса депутатов и выборных должностных лиц установлены статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Федеральным законом от 4 ноября 2007 года № 253-ФЗ статья 40 была дополнена положением о том, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 года содержалась более общая формула о полномочиях регионального законодателя устанавливать законом субъекта Российской Федерации элементы статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации на практике вводились положения об ответственности указанных лиц, которую вернее было бы характеризовать как "квазидисциплинарную" ответственность.
Проф. Е. С. Шугрина приводит перечень мер дисциплинарной ответственности, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах муниципальных образований: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, порицание, лишение слова, доведении информации о негативном поведении депутата до избирателей, лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с обеспечением депутатской деятельности, досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица в случае осуществления им деятельности, не совместимой с его статусом и др. Необходимо отметить, что большинство мер дисциплинарной ответственности так или иначе можно квалифицировать, как меры этического или материального характера, за исключением прекращения полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления. Однако эта мера ответственности наступает в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом или является следствием применения уголовной санкции. Характерной особенностью наложения мер "квазидисциплинарной" ответственности является особая процедура, основным элементом которой является необходимость принятия коллегиального решения представительным органом местного самоуправления. Именно это обстоятельство позволяет проводить аналогию этого вида ответственности с муниципально-правовой ответственностью, несмотря на то, что последствия принятия решения представительным органом местного самоуправления будут различаться. Меры муниципально-правовой ответственности существенно "жестче", чем меры "квазидисциплинарной" (в том числе и этической) ответственности.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ регулирование элементов статуса депутата и выборного должностного лица, в частности, установление оснований и мер их дисциплинарной ответственности законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом муниципального образования не предусмотрено. Поэтому на муниципальном уровне для депутатов и выборных должностных лиц возможно установление только оснований и мер этического характера, которые могут содержаться в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления. Такие нормативные правовые акты могут быть приняты в виде Кодекса поведения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. В них могут содержаться также требования к надлежащему "антикоррупционному" поведению и этические меры ответственности за нарушение этих требований. В случае, если Кодекс не удается принять в виде нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, то такой документ может быть принят частью депутатов в виде добровольно накладываемых на себя ограничений, связанных, в том числе, и с обязательствами соблюдать установленные "антикоррупционные" правила поведения.
Особый вопрос о возможности установления оснований публично-правовой ответственности выборных должностных лиц и отдельных категорий муниципальных служащих, назначение на должность которых может проводиться по специальной процедуре, предусмотренной в уставе муниципального образования (или в нормативном правовом акте). Рассматривая основания и меры ответственности таких лиц в контексте предупреждения коррупционных правонарушений, необходимо отметить, что они могут квалифицироваться лишь как меры только публично-правовой ответственности, основанной не столько на четких юридических критериях, сколько на утрате доверия к соответствующему должностному лицу.
ответственности
И. А. Алексеев
В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда, велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности.
Юридическая или правовая ответственность, вытекая из понятия ответственности вообще, связана с совершением незаконных действий. Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в литературе, посвященной отдельным отраслям права, так и в материалах, затрагивающих вопросы общей теории права.
В своих работах юридическую ответственность исследовали С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, М. М. Агарков, И. А. Гурвич, О. Э. Лейст, Б. М. Лазарев, В. М. Чхиквадзе и многие другие.
Проделана значительная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства тер-минологии1. В настоящее время,
Алексеев Игорь Александрович - консультант комитета Государственной Думы Ставропольского края по государственному строительству, местному самоуправлению, правопорядку, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 23.
как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.
В юридической литературе уже были предприняты попытки расстановки акцентов при характеристике правовой ответственности названных субъектов. Это нашло отражение в работах Е. В. Измайловой, В. С. Кашо,
A. И. Коваленко, А. А. Кондрашова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина,
B. В. Пылина, С. Г. Соловьева, В. В. Та-болина, В. И. Фадеева, Е. С. Шугри-ной, Н. Н. Черногора и др. Высказанные в них соображения представляют безусловный интерес. Однако вне поля зрения ученых остаются сущностные моменты, касающиеся содержания этого правового явления.
Проблема ответственности перед источником власти является одной из центральных в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна для его теории и практики. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ; конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.
На основе комплексного анализа законодательства, а также с учетом достигнутого уровня научной разработки представляется необходимым сформулировать основные положения теории муници-пально-правовой ответственности, базируясь на концептуально новом представлении о муниципальной
власти как непосредственном объекте муниципально-правовой ответственности, обосновать существование муниципально-правовой ответственности как особого вида юридической ответственности, требующего специального законодательного закрепления.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
1) определить место муниципаль-но-правовой ответственности в системе юридической ответственности;
2) применяя системный метод исследования, выявить специфику юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и обосновать необходимость введения в научный оборот понятия «муниципально-право-вая ответственность»;
3) проанализировать известные классификации различных видов юридической ответственности и предложить авторскую классификацию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Конституция РФ, федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
По мнению Н. Н. Черногора2, при исследовании вопроса об ответственности органов местного самоуправления наибольший интерес вызывает ретроспективный аспект ответственности. Современные теории позволяют определиться с существенными чертами этой категории. Наиболее распространенными являются следующие точки зрения3 .
Во-первых, это теории, рассматривающие юридическую ответственность как реакцию государства на правонарушение, выражающуюся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное деяние в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка4 .
Во-вторых, ряд ученых5 определяет ответственность как исполнение юридической обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения.
В-третьих, существует концепция юридической ответственности как признания государством способ-
2 См.: Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. ;
3 См.: Шиндяпина М. Д. Стадии юридиче- с ской ответственности: Учебное пособие. М.,; 1998. С. 9.
4 См., например: Ардашкин В. Д. О принуждении по советскому праву / / Советское государство и право. 1970. № 7; Алексеев С. С. Проблемы теории права. Сверд- " ловск, 1972. Т. 1; и др.
5 См., например: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976; Лейст О. Э. Понятие от- е ветственности в теории права // Вестник
МГУ. Право. Сер. П. 1994. № 1; Собчак А. А. О некоторых спорных вопросах общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1968. № 1; Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
ности лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственного принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих6.
Существуют и иные подходы к вопросу о природе ответственности. В качестве заслуживающей внимания хотелось бы привести позицию М. А. Краснова.
По его мнению, «ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно - субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать»7.
Данная концепция юридической ответственности отходит от сведения ответственности только к пониманию своего долга или только к наказанию за ненадлежащее поведение. Автор связывает это с тем, что ответственность как правовая категория представляет собой комплексное явление, которое не может быть определено лишь его отдельными признаками. Таким образом, на взгляд М. А. Краснова, не может быть принципиальной разницы между сущностью ответственности за порученное дело (за эффективность своей деятельности) и ответственности за правонарушение. Следует отметить, что ответственность органов местного самоуправления имеет то же сущностное предназначение, одновременно об-
6 См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 104.
7 Краснов М. А. Ответственность власти. М., 1997. С. 28-29.
ладая своими специфическими признаками.
Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций8 .
Н. В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений9.
Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов; и должностных лиц местного само- " управления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций10. Такая трактовка юридической ответ-
8 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 540. ;
9 См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.
10 См., например: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 404; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 133; Таболин В. В. Муниципальное право. М., 1997. С. 158; Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 143.
ственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.
Муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального правонарушения.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправ-
ления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»11.
Определение местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» не означает, что в системе местного самоуправления нет места «негативной» юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М. А. Краснова, что практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что, предоставляя свободу действий (самостоятельность), государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой12 . В качестве санкций им выделяются низкий уровень социальных благ, нездоровая и некомфортная среда обитания, высокий криминальный уровень оперативной обстановки и др. Сюда же можно добавить фактическое отсутствие со стороны государства какого-либо контроля за деятельностью глав муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям.
11 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12 См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В. С. Нерсесян-ца. М., 1999. С. 489.
I. По степени регулирования правоотношений
Применительно к рассматривае-
муниципально-правовая ответственность.
Концепция муниципально-право-
мой теме понятие ответственности вой ответственности состоит из не-
в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.
В узком, юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий13.
Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.
II. По направлениям муниципаль-но-правовой ответственности
Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная)
13 См.: Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 366.
скольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.
Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.
Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципаль-но-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
В-третьих, целесообразно выделить муниципально-правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которая выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, муниципально-пра-вовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.
Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, са-
мостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.
Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.
Мы разделяем мнение С. А. Ава-кьяна о том, что «наличие мер ответственности - такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие»14.
Муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, и конечно же формирующейся муниципально-правовой ответственностью.
Поскольку муниципальное право является комплексной отраслью права, то и муниципально-право-вая ответственность является комплексным институтом юридической ответственности, которая состоит
14 Авакъян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности / / Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 9.
из норм первичных отраслей права и применяется в отношении субъектов публичной власти на муниципальном уровне.
Важно учесть, что муниципаль-но-правовая ответственность призвана охранять не только нормы Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований, но и наиболее важные общественные отношения в сферах, которые могут быть и не закреплены в Основном законе страны. Права и обязанности в области местного самоуправления следует признать таковыми и в том случае, если они урегулированы в федеральном законодательстве без упоминания в Конституции РФ, при условии, что предметом законодательного регулирования являются муниципально-пра-вовые отношения, а также если они получили закрепление в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Для любого вида ответственности репрессивного характера всегда основой возникновения является нарушение соответствующих норм права, например для уголовной - нарушение нормы права, определенной в УК РФ, для материальной - нарушение норм трудового" законодательства и т. д.
Существует определенная специфика при возложении ответственности на должностных лиц местного самоуправления. Она определяется тем, что наряду со специфическим видом ответственности - прекращением полномочий, на должностное лицо местного самоуправления может быть возложена отраслевая юридическая ответственность. Основания и условия ее возложения определяются действующим законодательством РФ, субъектов РФ и отображают особенности каждого из используемых видов юридической ответственности.
Применительно к муниципально-правовой ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления существует классификация видов ответственности.
Видами ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, конституционная, экологическая ответственность.
Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная УК РФ, вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.
Прежде всего остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).
Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством РФ. Должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.
Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных поступков. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.
В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей15. Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ, а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.
Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами
15 Под должностным лицом в Кодексе по-
нимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 14 указанного выше Федерального закона16 предусматривается ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.
Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает ТК РФ, в соответствии со ст. 192 которого за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.
Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.
Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных
образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании17 .
Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.
Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и 06 вреда в сфере властно-администра- ^ тивных отношений компенсацию "г морального вреда. а
В муниципальных отношениях £ имеет место муниципально-право- го п вая ответственность, которая мо- ско жет выполнять не только кара- ий тельную, но и восстановительную, осс предупредительную и воспитатель- л р ную функции. Она представляет рна собой обусловленную нормами Кон- £ ституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действо-
16 См.: СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
17 См.: СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
вать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения18.
Нарушение норм муниципального права является основой для возникновения различных видов юридической ответственности. Поэтому можно утверждать, что не всегда нарушение нормы муниципального права является основой для возникновения муниципально-право-вой ответственности19. В случае нарушения норм муниципального права возможно возникновение, во-первых, чисто муниципально-правовых отношений (например, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования); во-вторых, иных видов ответственности (возмещение вреда должностными лицами органов местного самоуправления за действие или бездействие).
Субъектами муниципально-пра-вовой ответственности могут выступать органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, население муниципального образования.
Можно согласиться с мнением, что муниципально-правовая ответственность иногда представляет реализацию санкции, указанной в правовой норме, например отмена незаконных актов органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, освобождение от должности (отставка), лишение депутата его мандата.
Можно выделить следующие виды муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
18 См.: Кокотов А. Н, Соломаткин А. С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319.
1. Муниципально-правовая ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии со ст. 71 Федерального закона № 131.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, что установлено в ст. 24 Федерального закона № 131. |
Указанные основания приводят к" «утрате доверия населения». ;
Речь идет прежде всего об ответственности органов, должностных лиц и выборных лиц местного самоуправления перед населением. Содержание данного вида ответственности явно выходит за рамки тех отношений, которые связаны с совершением органами местного самоуправления правонарушений. е Указывая на то, что основания для наступления такого вида ответственности должны определяться уставами муниципальных образований, законодатель как бы намеренно самоустраняется от регулирования этих отношений. Данную норму нельзя признать случайной, поскольку персонифицированным ис-
точником власти органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, критерием, по которому население оценивает работу органов и должностных лиц, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения. Следует обратить внимание еще на одну особенность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступления муниципально-право-вой ответственности. Доверием населения органы местного самоуправления с точки зрения состояния легитимности наделяются с момента их избрания (формирования).
В системе местного самоуправления имеет место муниципально-правовая ответственность, наступающая не за совершение правонарушения, а только по юридически подтвержденному факту утраты органами и должностными лицами местного самоуправления доверия населения.
Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.
2. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муни-
ципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что эти нарушение должен фиксировать суд своим решением.
Однако это законодательное определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством представляется спорным, так как в соответствии со ст. 45 НК РФ взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что" не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. В этом случае если одна из сторон оспаривает нарушение, то" тогда применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.
По поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования - это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как ос-
новной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М. А. Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку «население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным»20.
Данный вид муниципально-пра-вовой ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 Федерального закона № 131.
Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.
Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования при-
20 Краснов М. А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении / / Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192.
нят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 Федерального закона № 131).
Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим" должностным лицом субъекта РФ в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (ст. 74 Федерального закона № 131).
На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.
В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.
В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и законам РФ, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.
Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем более полно раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.
Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.
Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с" достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями" целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была не очевидна депутатам в силу неопределенности норм того закона, которому принятое решение противоречило.
К тому же не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный под-
ход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.
Эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:
1) предупреждения о возможности роспуска;
2) досрочного прекращения полномочий.
При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.
Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.
Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.
Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам. Гегель писал: «Нет прав без обязанностей. Нет обязанностей без прав».
3. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
В соответствии со ст. 76 Федерального закона № 131 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
Исходя из логики, ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.
Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.
Аналогично могут в административном порядке обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.
Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) обжалуются, ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствие заявителя; к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.
Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, так как стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотре-
ние его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования либо административный, а затем судебный порядок.
Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.
Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причини-теля вреда. В отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.
Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.
Как в отношении муниципальных служащих, чьи действия (решения) признанны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определя-
ет меру дисциплинарной ответственности вплоть до представления о неполном служебном соответствии конкретного должностного лица.
В случае, если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки преступления, суд сообщает об этом прокурору (ст. 226 ГПК РФ).
Прокурору, государственным органам отдельные законы предоставляют право предъявлять иски в суд в защиту прав граждан и (или) юридических лиц.
Жалобы на решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно ст. 16 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления, в частности принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако его основные принципы и положения реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:
Несогласованность и несистема-тизированность законодательства РФ и субъектов РФ о местном самоуправлении;
Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;
Бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
Несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований и т. д.
Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научно-практических конференциях, в научных трудах и публика-циях21. Причины их кроются в от-
21 См.: Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45; Российская Федерация. 1997. № 22. С. 17-23.
сутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несистемности государственной политики в этой области.
В условиях, когда местными сообществами и их органами не только решаются вопросы местного значения, но и осуществляется определенная часть государственных полномочий, к тому же когда невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, успешная их реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муниципальными) в целях содействия сбалансированному развитию.
Говоря об ответственности в муниципальном праве, необходимо признать, что это прежде всего ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно об ответственности указанных субъектов говорится в основополагающем нормативном акте, содержащем муниципальные правовые нормы, - в Федеральном законе N 131-ФЗ 2003 г. (далее - Закон 2003 г.) Здесь и далее: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Закон 2003 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.
Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами (ст. 70).
I. В соответствии с Законом 2003 г. ответственность выборных лиц перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.
Статья 24 Закона 2003 г. закрепляет, что "основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке", при этом процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
II. Основанием для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае наступает прежде всего в судебном порядке.
Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплены в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.
В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.
III. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими предписаний законодательства, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа наступает, если соответствующим судом установлено, что этим органом принят нормативный правовой акт, противоречащий законодательству, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
В случае принятия такого закона полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления его в силу.
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:
- 1) издания указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;
- 2) совершения указанным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.
В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Одной из форм проявления ответственности перед государством является предусмотренное в ст. 75 Закона 2003 г. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Статья 72 Закона 2003 г. предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Наряду с рассмотренным выше в юридической литературе распространена еще одна классификация видов юридической ответственности, основанием которой является ее отраслевая принадлежность (вид правонарушения). Применительно к муниципально-правовой ответственности сложилось несколько точек зрения.
Так, говоря о видах юридической ответственности в муниципальных отношениях (т.е. в муниципальном праве), А.С. Соломаткин указывает: "Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков... Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера... Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно-муниципальная ответственность как вид конституционно-правовой ответственности..." Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учеб. М.: Юристъ, 2006. С. 317.
Далее он делает вывод, что "видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность" Там же. С. 318 (напомним, что собственно муниципально-правовая ответственность рассматривается как разновидность конституционной).
Автор одного из первых системных исследований института конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев придерживается несколько иной точки зрения. В частности, он указывает, что "в современной литературе высказываются предложения о выделении муниципально-правовой ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности и самостоятельного вида юридической ответственности... Представляется, что говорить о самостоятельности муниципально-правовой ответственности вряд ли возможно, так как муниципальное право еще не сложилось в обособленную отрасль права" Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 269..
Один из авторов учебника "Муниципальное право России", Г.Н. Чеботарев, рассматривая проблему самостоятельности муниципально-правовой ответственности, отмечает, что "в юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, говоря об ответственности, избегают более точного терминологического обозначения. Однако наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности (разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная)" Муниципальное право России: Учеб. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 197.. Далее, ставя вопрос о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, автор указанного издания отвечает следующим образом: "Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права" Там же. С. 197, 198.. И далее: "...отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования" .
Таким образом, можно выделить несколько подходов к проблеме самостоятельности муниципально-правовой ответственности: 1) о муниципально-правовой ответственности нельзя говорить как об отдельном виде ответственности, так как это может привести к замене понятия (т.е. муниципально-правовая ответственность - это конституционно-правовая ответственность в муниципальном праве); 2) муниципально-правовая ответственность - это разновидность конституционно-правовой ответственности; 3) муниципально-правовая ответственность - это самостоятельный вид отраслевой ответственности.
Ответ на данный вопрос решается в том числе в зависимости от того, можно ли считать муниципальное право самостоятельной отраслью современного российского права.
Здесь мы согласны с позицией Г.Н. Чеботарева, что "муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, формирующейся муниципально-правовой ответственностью".
В связи с данной позицией хотелось бы привести некоторые соображения. Муниципальное право - сравнительно молодая отрасль современного российского права. Является ли она полноценной, самостоятельной отраслью или искусственным образованием, объединяющим нормы исключительно по предмету правового регулирования, который, несомненно, является специфическим, а именно - общественные отношения в связи с осуществлением местного самоуправления? Данный вопрос пока не нашел однозначного решения в юриспруденции. И хотя те ученые, которые занимаются именно муниципальным правом, приводят большое количество доводов в пользу самостоятельности данной отрасли, здесь имеются некоторые проблемы.
Хотелось бы привести некоторые дополнительные доводы в пользу самостоятельности муниципального права, в том числе исследовав некоторые процессы системообразования и структурированности права.
Согласно наиболее распространенной позиции отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, которые рассматриваются в качестве основных системообразующих факторов, отделяющих конкретную отрасль от других правовых образований.
В пользу отраслевого характера муниципального права говорит тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью определенных факторов.
Вместе с тем в российской юридической науке сложилась традиция проводить отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано профилирующей (основной) отраслью российского права. Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права. Такой вывод базируется на двух утверждениях:
- 1) предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер - управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление - это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т.д.;
- 2) нормы муниципального права привносят в "портрет" этой отрасли дополнительные черты комплексности. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Выдрин И.В. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2006. С. 12.
Комплексная отрасль права - это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Комплексный характер данной отрасли обусловлен также наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в нормативных актах, регулирующих именно муниципальные отношения, не урегулированные иными отраслями: по поводу образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; по поводу статуса муниципальных служащих; по поводу выборов в органы местного самоуправления и т.д.
Воробьева О.А., доцент кафедры правоведения Тольяттинского государственного университета, кандидат педагогических наук.
Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения .
Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права с точки зрения как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Между тем многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне .
Как отмечает Г.Н. Чеботарев, муниципально-правовую ответственность нужно рассматривать в трех значениях: а) ответственное поведение субъектов муниципальных отношений; б) несение ответственности перед населением или органами и должностными лицами местного самоуправления; в) результат поведения и процесса несения ответственности .
Таким образом, муниципально-правовую ответственность можно рассматривать в ретроспективном и позитивном аспекте. В основном она имеет позитивную направленность - ответственное и добросовестное выполнение своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных функций, задач, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность .
Можно согласиться с Р.М. Усмановой в том, что муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая наступает в случае нарушения норм муниципального права и выражается в неблагоприятных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка. Можно выделить две основные цели муниципально-правовой ответственности, свидетельствующие о ее социальной необходимости, а именно: защита прав местного самоуправления и воспитание у граждан уважительного отношения к местной власти .
Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций . Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.
Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 21 этого Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий .
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выделяются следующие основания для привлечения к ответственности.
Издание незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности. Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.
К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности. Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в т.ч. принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.
Утрата доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.
Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата .
Неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены.
В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).
Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. .
Безусловно, практика требует совершенствования как законодательства, устанавливающего механизмы юридической ответственности в системе публичной власти, так и правовой теории, касающейся этой сферы отношений. Следует выработать и законодательно закрепить единые принципы применения санкций к выборным лицам публичной власти, определяющие допустимость тех или иных оснований и процедур прекращения их полномочий, а также учитывающие практическую эффективность указанных мер. При этом должна обеспечиваться как стабильность власти, так и ответственность ее представителей за исполнение возложенных на них обязанностей.
Литература
- Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 3 - 4.
- Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
- Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. 304 с.
- Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 283.
- Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 37 - 41;
- Усманова Р.М. Муниципальная ответственность как разновидность юридической ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 2.
- Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.
- Понятие и сущность местного самоуправления
- Понятие местного самоуправления
- Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
- Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
- Местное самоуправление как форма народовластия
- Природа местного самоуправления
- Понятие и система принципов местного самоуправления
- Функции местного самоуправления
- Понятие местного самоуправления
- Муниципальное право России как комплексная отрасль права
- Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права
- Система муниципального права
- Муниципально-правовые нормы и отношения
- Источники муниципального права
- Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
- Понятие, предмет и методы изучения науки муниципального права
- Источники науки муниципального права
- Муниципальное право как учебная дисциплина
- История развития местного самоуправления в России
- Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.
- Введение дворянского самоуправления в 1775 г.
- Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г.
- Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России
- Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России
- Система Советов в постреволюционной России
- Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
- Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
- Задачи, стоявшие перед законодателем в области административной реформы
- Современные задачи в сфере законодательного регулирования местного самоуправления
- Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
- Правовая основа местного самоуправления в России
- Понятие правовой основы местного самоуправления
- Нормы международных актов, действующие в сфере местного самоуправления
- Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления
- Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления
- Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления
- Территориальные основы местного самоуправления в России
- Понятие территориальных основ местного самоуправления
- Территория и земли муниципального образования
- Установление и изменение границ муниципальных образований
- Преобразование муниципальных образований
- Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
- Финансово-экономическая основа местного самоуправления
- Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления
- Муниципальное имущество
- Местные финансы
- Местный бюджет
- Местные налоги и сборы. Налоговые поступления в местные бюджеты
- Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- Общая характеристика правовых форм непосредственного волеизъявления граждан
- Местный референдум
- Муниципальные выборы
- Иные формы непосредственного волеизъявления населения
- Органы местного самоуправления
- Понятие, признаки и система органов местного самоуправления
- Представительный орган муниципального образования
- Правовой статус главы муниципального образования
- Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лица муниципального образования
- Правовой статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования
- Правовой статус контрольного органа муниципального образования
- Муниципальная служба
- Понятие муниципальной службы
- Понятие муниципальной должности муниципальной службы
- Правовой статус муниципального служащего
- Прохождение муниципальной службы
- Гарантии местного самоуправления
- Понятие и система гарантий местного самоуправления
- Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
- Судебная защита местного самоуправления
- Деятельность государственных органов по обеспечению прав местного самоуправления
- Компетенция местного самоуправления
- Понятие компетенции местного самоуправления
- Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах
- Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
- Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью
- Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка
- Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
- Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
- Ответственность в системе местного самоуправления
- Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
- Муниципально-правовая ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством
- Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
- Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
- Организация местного самоуправления в зарубежных странах
- Классификация основных моделей (систем) местного самоуправления в зарубежных странах
- Англосаксонская модель местного самоуправления
- Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления
- Модель местного самоуправления смешанного типа
Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
Процесс демократизации Российского государства, децентрализации государственного управления возродил интерес к идее местного самоуправления.
Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления явилось принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения.
Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который наделил должностные лица и органы местного самоуправления широким кругом полномочий, привело к установлению основания и формы их ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Вполне закономерно, что формирование демократического, правового государства обусловило возрастание роли и значения юридической ответственности, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления 1 В Послании Президента России Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. (Российская газета. 2006, 11 мая) особое внимание бизнесменов с миллиардным состоянием и чиновников любого ранга обращено на то, что «государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом». По мнению главы Российского государства, «социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ». .
Рассматривая вопрос о понятии ответственности в муниципальном праве, большинство авторов, прежде всего, выделяют субъекты такой ответственности, а также неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.
Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций
Н.В. Постовой полагает, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.
Согласно ст. 70, 71, 76 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами муниципальное правовой ответственности являются:
- органы местного самоуправления;
- депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством (ст. 70), физическими и юридическими лицами (ст. 76); депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления - перед населением (ст. 72).
В современной науке существует точка зрения о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является разновидностью конституционно-правовой ответственности.
Так, по оценке Д.Т. Шона. «Конституционная ответственность - отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа..., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы» 2 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41-43. .
Существуют и другие точки зрения. Так, Н.А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей 3 Боброва Н.А.. Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 26. . При этом Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно-правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя.
Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, т.е. те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.
Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.
Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности.
Об этом, в частности, свидетельствуют:
- что муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность;
- использование норм различных отраслей права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
- особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует включить также органы государственной власти);
- иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
- привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица как местного самоуправления, так и вышестоящие органы и должностные лица государственной власти;
- муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
- самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.
Представляется, что муниципально-правовая ответственность - это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.
Муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы на правовосстановительные, предупредительные и меры взыскания.
К числу правовосстановительных санкций следует отнести факты признания судом муниципального правового акта не соответствующим Конституции, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ и прекращения действия такого акта.
Согласно требованиям ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие судом такого рода решения является основанием для возбуждения процедуры досрочного прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления.
Предупредительные санкции направлены на предостережение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в его отношении мер взыскания в случае неисполнения им правовых предписаний суда. Таковыми санкциями можно считать содержащиеся в указанных статьях положения о том, что в случае непринятия представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение трех месяцев, а главой муниципального образования (главой местной администрации) - двух месяцев принимаются меры по досрочном) прекращению их полномочий.
К мерам взыскания могут быть отнесены муниципально-правовые санкции, связанные с досрочным прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, согласно ст. 73 данного Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются на основе закона субъекта РФ о его роспуске.
В соответствии со ст. 74 Закона глава муниципального образования может быть досрочно отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Такая санкция муниципально-правовой ответственности, как отзыв, предусматривается только применительно к избранным населением депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления и членам выборных органов местного самоуправления .
Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом РФ. вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.
Прежде всего, остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления. виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).
Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.
По нашему мнению, такое противоправное поведение может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего.
Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.
В соответствии со ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное. виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях Российской Федерации должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей 4 Под должностным лицом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти. т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. . Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ. а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.
Примером могут служить Закон Ставропольского края от 4 марта 2005 г. 14-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ и др.
Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ. Примером может служить Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края».
Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодекс РФ. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.
Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.
Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании 5 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля. .
В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют единые основы, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности перед населением субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.
Существующие региональные законы, посвященные вопросам ответственности органов местного самоуправления перед населением, разнообразны как по содержанию, так и по наименованиям.
Особо следует отметить Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-ОЗ 6 Коммуна. 2003. № 111. 29 июля. , представляющий собой свод законов, регламентирующих как избирательный процесс, порядок проведения схода, местного референдума, так и отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.
Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом, в отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.
В муниципальных отношениях имеет место муниципально-правовая ответственность, которая может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ. уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения 7 Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319. .
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В самом общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных правовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций.
Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соответствующих вопросов местного значения, а негативная - наступает в результате утраты доверия населения, а также в случае нарушения действующего законодательства (ответственность перед государством, физическими и юридическими лицами).
Особенностью отношений, регулируемых институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они возникают в области местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ определяется не только как область гражданской инициативы и общественной активности населения, но и как самостоятельный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного значения.
Таким образом, муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества. Данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (населению, выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального деликта.