Виды мер предварительной защиты административному иску. Применение мер предварительной защиты

М. Ю. Старилов

МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ КАК РЕЗУЛЬТАТ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСТЦА

Рассматриваются вопросы административно-процессуальной регламентации порядка применения судом общей юрисдикции мер предварительной защиты по административному иску в Кодексе административного судопроизводства РФ. Меры предварительной защиты по административному иску явились результатом нормативного закрепления специального порядка разрешения административных и иных публичных споров, а также потребности в процессуальном обеспечении эффективной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца.

К л ю ч е в ы е с л о в а: меры предварительной защиты по административному иску, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства РФ.

The article deals with the administrative processual regulations concerning the use of the court of general jurisdiction of interim relief measures in the administrative statement of claim in the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation. Interim relief measures of protection on an administrative statement claim were the result of fixing a special normative order to resolve administrative and other public disputes and procedural needs providing effective protection of the rights, freedoms and legitimate interests of the administration claimant.

K e y w o r d s: interim relief measures in the administrative statement of claim, administrative proceedings, the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation.

До принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КоАС РФ) в феврале 2015 г. обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, регламентировались в России процессуальным законодательством: соответствующие процессуально-правовые нормы содержались, главным образом, в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ. Учены-ми-юристами была развита теория применения обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессе1. Можно предположить, что сформировавшаяся на

1 См, например: Абушенко Д. Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М., 2006 ; Денисов И. С. Институт обеспечения иска в российском гражданском и арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006 ; Кузнецов С. А. Обеспечительные меры в гражданском и административном судопроизводстве. М., 2007 ; Его же. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве. М., 2008 ; Львов Я. А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005 ; Гражданский процесс: учеб. для студентов вузов / Д. Б. Абушенко [и др.] ; отв. ред. В. В. Ярков. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 301-308 ; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., испр. и доп. / под ред. В. В. Яркова. М., 2004. С. 237-255 ; Фетюхин С. М. Обеспечительное производство в арбитражном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005 ; Штанкова Н. В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации: проблемы доказывания оснований применения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

основе указанных процессуальных законов модель применения обеспечительных мер с целью обеспечения законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений постепенно совершенствовалась с учетом развития теоретических представлений о содержании и юридическом значении мер обеспечения и необходимости разрешения выявленных судебной практикой проблем. Специалисты-практики с одобрением относятся к появлению в КоАС РФ института мер предварительной защиты в системе административного судопроизводства. Отмечается, например, что этот факт демонстрирует предоставление административному истцу возможности, проявляя свою волю и активность в процессе, минимизировать риск отрицательного воздействия на его правовой статус принятыми органами публичной власти и их должностными лицами решениями, действиями (бездействием), которые оспариваются в суде общей юрисдикции2.

Развитие законодательства об административном судопроизводстве, завершившееся в итоге принятием в феврале 2015 г. КоАС РФ, обусловило, во-первых, пересмотр сложившихся теоретических конструкций в сфере процессуального обеспечения исковых требований и необходимость выработки специализированной, т.е. приспособленной под потребности административного судопроизводства, формы обеспечения административного иска; во-вторых, необходимость повышения уровня гарантированности судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций при разрешении судами общей юрисдикции административных и иных публично-правовых споров3.

Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в правоотношениях с участием органов публичной власти и их должностных лиц представляет собой важнейший структурный элемент правовой системы страны, основывающейся на конституционных принципах правового государства, включающей правовые процедуры проверки решений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, принятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с вынесением законного, обоснованного и справедливого решения по рассматриваемому судом административному делу и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита - это не только решение основной задачи суда, гарантирующего возможность рассмотрения и разрешения административного дела по существу. В необходимых случаях (при наступлении или выявлении соответствующих фактических условий) судебная защита конкретизируется в гарантированном применении судом мер предварительной защиты с целью противодействия явной (реальной) опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, права, свободы и законные

2 См.: Петров В. Обсуждаем кодекс административного судопроизводства. Меры предварительной защиты // ЭЖ-Юрист. 2015. № 9.

3 В литературе обосновываются различные мнения о принятом КоАС РФ; встречаются критические суждения о его положениях и даются невысокие оценки. Например, А. Н. Латыев отмечает, что данный процессуальный кодекс «содержит крайне мало действительно новых идей - не считать же таковой переименование сторон административного судопроизводства в административных истцов и ответчиков!» (Латыев А. Н. Концепция единого гражданского процессуального кодекса России: взгляд с другой стороны // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 54).

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

интересы которых защищаются направленным в суд административным иском. При этом судебная предварительная защита используется с целью предупреждения наступления вредных последствий из-за невозможности или затруднительности защиты прав, свобод и законных интересов административного истца в случае, если меры предварительной защиты не будут приняты.

Современная (и теперь уже специальная - административно-процессуальная) модель предварительной защиты по административному иску стала результатом как развития законодательства об административном судопроизводстве, так и модернизации процессуально-правовых механизмов применения судом обеспечительных мер с целью защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций. При этом в современных условиях меры обеспечения исковых требований включены в систему предварительных процессуальных гарантий, направленных на своевременную охрану сложившихся до момента принятия судом решения по административному делу публично-правовых отношений, а также на предотвращение наступления неправомерного вреда административному истцу, что может рассматриваться как частный момент решения задачи административного судопроизводства по укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Институт предварительной защиты по КоАС РФ - это и результат установления публично-правовой специализации процессуального обеспечения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил правильно структурированный и функционально обеспечивающий достижение цели по надлежащей правовой защите прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц комплексный институт мер предварительной защиты по административному иску (глава 7 КоАС РФ). Вместе с общими нормами, относящимися к предварительной защите по административному иску, КоАС РФ содержит в других главах процессуального закона положения, относящиеся также к данному институту и указывающие на некоторые особенности его практического применения. Появление предварительной защиты в структуре административного судопроизводства обусловлено, во-первых, общими и традиционными для всех видов осуществления судебной власти обеспечительными мерами в любом виде судебного процесса; во-вторых, особенностями той правовой среды, называемой «сферой административных и иных публичных правоотношений», в которой и появляются предпосылки как для функционирования общих институтов административного права (например, исполнительные органы государственной власти, государственная служба, правовые акты управления или административные акты), так и для возникновения административных и иных публичных споров, зарождение и развитие которых происходит также при реализации административных полномочий властвующих субъектов права по отношению к иным участникам административно-правовых отношений.

Предварительная защита по административному исковому заявлению - это институт, который появился вместе с законодательными нововведениями в области конкретизации административно-процессуального законодательства. Надлежащим образом определено его местонахождение в общей системе процессуального законодательства; в его содержании заключены ясные правовые признаки, задачи, виды, условия, процедуры применения, особенности реализации в производствах по отдельным категориям административных дел. Как можно предположить,

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

институт предварительной защиты по административному иску, как, впрочем, и другие содержащиеся в КоАС РФ принципы и административно-процессуальные институты, отражают публично-правовые характеристики сферы возникновения спорных правоотношений между субъектами права, а также особенности используемых в судебном административном процессе методов4.

Необходимость и достаточность мер предварительной защиты по административному иску представляют собой обязательные характеристики оснований применения указанных мер и их эффективности. Меры предварительной защиты необходимо применять при наступлении указанных в законе оснований. Необходимость принятия мер предварительной защиты в конкретном административном деле демонстрирует реальную возможность наступления неблагоприятных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подан административный иск, в случае, если предварительная защита не будет установлена судом. Необходимость и важность для защиты прав, свобод и законных интересов административного истца, а также своевременность применения мер предварительной защиты по административному иску характеризуют краткость срока и особенности рассмотрения соответствующего ходатайства; здесь выделяются два обстоятельства: 1) ходатайство о применении мер предварительной защиты рассматривается судом отдельно от других требований и ходатайств, которые содержит административное исковое заявление; 2) не позднее следующего рабочего дня после дня принятия судом к производству административного иска.

Достаточность мер предварительной правовой защиты проявляется в обеспечении судом полноты и всесторонности правовой защиты административного истца. В зависимости от категории административных дел достаточность предварительной защиты основывается на критерии достижения цели судебного оспаривания решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, осуществления судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации ими публичных полномочий. В производствах по отдельным категориям административных дел достаточным будет являться запрет применения в отношении административного истца конкретной правовой нормы оспариваемого нормативного правового акта; в другом производстве по административному делу достаточным становится приостановление действия оспариваемого решения в той части, которая относится к административному истцу; приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия представляет собой достаточный уровень предварительной защиты в случае, если вместе с принятием данного вида обеспечения иска устраняется риск причинения истцу неблагоприятных последствий. То есть примененные меры предварительной защиты достаточны тогда, когда в полной мере, последовательно и всесторон-

4 В современной специальной литературе весьма глубоко и содержательно исследуются вопросы о развитии гражданско-процессуальной формы в обсуждаемом сегодня едином Гражданском процессуальном кодексе России. При этом анализируются и ключевые вопросы модернизации процессуального законодательства. Неминуемо встает и вопрос о соотношении частно- и публично-правовых начал в системе гражданского судопроизводства. По мнению T. В. Сахновой, отстаивающей «баланс частноправового и публично-правового в методах процесса», приоритет должен оставаться за частноправовым началом «как гармонично отвечающему идее процедурное™ процесса, его сути и предназначению» (Сахнова Т. В. О концепте единого гражданского процессуального кодекса России (заметки по поводу) // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 26).

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

не обеспечивается судебная защита административного истца от наступления неблагоприятных последствий из-за юридического действия принятых в отношении его решений органов публичной власти или совершенных должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия). В более развернутом плане достаточность мер предварительной правовой защиты характеризуется также такими свойствами, как соотносимость применяемой судом конкретной меры предварительной защиты по административному иску с заявленным требованием и соразмерность (пропорциональность) ему.

Как известно, меры предварительной защиты могут применяться судом по заявлению (ходатайству) лица о необходимости их применения (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ), т.е. лицо указывает причину своего обращения в суд с заявлением о необходимости применения меры предварительной защиты по административному иску; при этом истцу нужно обосновать необходимость и своевременность применения конкретной меры предварительной защиты (подп. 4 п. 2 ст. 86 КоАС РФ). От имени административного истца заявление о применении судом мер предварительной защиты по административному иску может подать его представитель. Доверенность, которая выдана представляемым лицом, или иной документ должны содержать специальную оговорку о праве представителя по осуществлению основных процессуальных действий, а также о праве по их самостоятельному совершению или только с согласия представляемого лица. Право представителя на направление в суд заявления о целесообразности применения мер предварительной защиты обязательно должно указываться в доверенности (подп. 2 п. 2 ст. 56 КоАС РФ).

Таким образом, суд по своей инициативе до принятия окончательного решения по административному делу не вправе принять меры предварительной защиты. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 89 КоАС РФ суд может отменить меры предварительной защиты по административному иску и по своей инициативе. Учитывая публично-правовые характеристики взаимоотношений физических лиц и организаций с органами публичной власти и их должностными лицами, а также сложности возникающих в сфере публичных правоотношений административных правовых споров и в известном смысле «подчиненное» органу публичной власти положение административного истца целесообразно предоставить суду общей юрисдикции, в производстве которого находится административное дело, по своей инициативе применять меры предварительной защиты по административному иску. Данное право суда общей юрисдикции, очевидно, будет соответствовать ярко выраженной в КоАС РФ тенденции по обеспечению активности суда в рассмотрении и разрешении административных дел.

При этом в КоАС РФ могут быть установлены конкретные условия (например, противоречивость или наличие пробелов в законодательстве, устанавливающих административные процедуры подготовки, принятия, вступления в силу правовых актов органов исполнительной власти), при выявлении которых суд вправе по своей инициативе принять решение о предварительной защите по соответствующему административному делу. Например, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

Российской Федерации», которое допускало «разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков»5. Таким образом, рассматривался вопрос о том, имеют ли письменные разъяснения федеральных органов исполнительной власти (в данном случае по вопросам применения налогового законодательства) нормативный правовой характер, а вследствие этого допустима ли их проверка в порядке судебного оспаривания нормативных правовых актов. Конституционный Суд РФ обосновывал свое решение тем, что акты федеральных органов исполнительной власти, которые обладают нормативными свойствами и содержат разъяснения законодательства, являющиеся, в сущности, официальным толкованием конкретных положений законодательства; при этом они могут противоречить их действительному смыслу, что может создавать основу для отказа заинтересованным лицам в судебной защите на основании одного лишь несоответствия таких актов формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти: по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования. Следовательно, акты федеральных органов исполнительной власти, которые формально не относятся к нормативным правовым актам (из-за их формы, субъекта и порядка принятия, регистрации и опубликования), но фактически обладают нормативными свойствами, посредством которых разъясняются нормы законодательства, могут оспариваться в порядке, установленном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.

Данный пример из судебной практики характеризует сложность административного законодательства, устанавливающего виды правовых актов управления, правовой режим их принятия, вступления в силу, действия, а также порядок их судебного оспаривания в зависимости от их правового содержания и юридического значения в административной практике. Правовая неопределенность в вопросах об основаниях и условиях судебного оспаривания правовых актов публичного управления может нарушать конституционные гарантии права заинтересованных лиц на судебную защиту. Следовательно, активность суда в производстве по административным делам может гарантировать всесторонний анализ материалов административного дела, например об оспаривании нормативных правовых актов. В соответствии с п. 7 ст. 213 КоАС РФ суд, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, не связан содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим основаниями и доводами. Здесь суд выясняет в полном объеме установленные п. 8 ст. 213 КоАС РФ обстоятельства (например, соблюдены ли требованиям нормативных правовых актов, которые определяют форму и вид принимаемого уполномоченным органом нормативного правового акта, а также процедуру его принятия). При этом обязанность доказывания некоторых обстоятельств, связанных с соблюдением требований по принятию нормативных правовых актов, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, которые приняли оспариваемый нормативный правовой акт.

5 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

Как известно, Пленум Верховного Суда РФ принял постановления, в которых обобщалась практика рассмотрения судам дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Применительно к мерам обеспечения исковых требований (предварительной защиты по административному иску) целесообразно кратко проанализировать положения п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Данное постановление конкретизирует порядок применения соответствующих норм о порядке оспаривания нормативных правовых актов по действующим в то время правилам ГПК РФ. В постановлении отмечается, что поскольку подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действия данного нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ), то судья не вправе применить по просьбе заявителя меры обеспечения в соответствии с основаниями, предусмотренными в ст. 139 ГПК РФ, устанавливающей правило, согласно которому по заявлению участвующих в деле лиц судья или суд может принять меры, направленные на обеспечение иска; обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

Таким образом, по новому законодательству в производстве по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. При этом не принимается во внимание обстоятельство, в соответствии с которым подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает реального действия указанного акта.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, содержащимися в п. 19 постановления от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению участвующих в деле лиц, но и по собственной инициативе (что не предрешает результата рассмотрения дела судом) (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Предусматривалось, что приостановление действия оспариваемого решения может быть разрешено судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству; в ходе рассмотрения дела; после разрешения дела. Главным образом, это должно быть сделано до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя. КоАС РФ предусматривает право суда по приостановлению действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановлению совершения в отношении административного истца оспариваемого действия.

Как видно, новые процессуальные возможности в сфере обеспечения административного иска и установления мер предварительной защиты по административному иску, с одной стороны, основываются на действовавших в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных нормах, относящихся к обеспечению иска, а с другой - в

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

некоторой степени обусловлены иными подходами к пониманию разрешения административных споров, возникающих в сфере публичных правоотношений.

Именно характер публичных правоотношений и особенности возникающих в сфере публичных правоотношений административных споров обусловили подход к установлению признаков института предварительной защиты по административному иску в структуре административного судопроизводства.

Если проанализировать предлагаемую авторами Концепции единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации главу 13 «Обеспечительные меры»6, то акцент делается на выполнении институтом обеспечения иска функций по защите прав и интересов участников гражданского оборота; на достижение этого результата и направлена предлагаемая «унификация норм законодательства об обеспечении иска»7. Предлагается создать перечень обеспечительных мер, взяв за основу ст. 91 АПК РФ, поскольку содержащийся в ст. 140 ГПК РФ перечень мер обеспечения иска «носит более ограниченный характер в части возложения на ответчика и других лиц обязанности совершить определенные действия»8. Предлагается также сформулировать в отдельной статье, посвященной исполнению определения об обеспечении иска, нормы гражданского процессуального законодательства относительно последствий нарушения запретов, которые указаны как меры обеспечения иска, и обязанности суда незамедлительно сообщать в соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления о принятых мерах по обеспечению иска. Предлагается в новом институте обеспечения иска фактически сохранить нормы ст. 92-93 АПК РФ, в которых определены требования к заявлению об обеспечении иска и о порядке его рассмотрения. Новеллой, базирующейся на принципе диспозитивности, является предложение о необходимости исключения права суда по своей инициативе отменять меры по обеспечению иска (за исключением случаев отказа в иске). В случае причинения ответчику обеспечением иска убытков предлагается установить подсудность дела о разрешении спора о возмещении убытков по месту жительства (нахождения) ответчика. Ученые, участвующие в дискуссии по теме обеспечительных мер, высказывают мнение о целесообразности «использования института предварительных обеспечительных мер (предварительного обеспечения требований, принятие которых допускается до подачи искового заявления в суд в системе экономического правосудия»9.

Концепция единого гражданского процессуального кодекса РФ включает в свое содержание «Подраздел III. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», в котором устанавливается в качестве основной идеи принадлежность указанного производства к гражданскому судопроизводству. Вообще в Концепции содержится кардинальное решение проблем формирования административного судопроизводства, а именно предлагается «исключить необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства»10, при этом основой процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотноше-

6 См.: Концепция единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 248-249.

9 Хисамов А. X., Шакирьянов Р. В. Некоторые вопросы систематизации норм гражданского процессуального законодательства в контексте его унификации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 85.

10 Речь идет о Концепции единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подготовленной еще до принятия в феврале 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

ний, должны быть положены процессуальные нормы Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, относящиеся к сфере разрешения конфликтных ситуаций (административных споров) в сфере публичных правоотношений. Реформирование данной части предполагаемого единого гражданского процессуального кодекса планировалось проводить с учетом выявленных судебной практикой проблем. Главными направлениями процессуально-правового новеллирования этой сферы правоотношений предполагалось установить следующие: 1) расширение перечня дел, которые отнесены к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, учитывая категории дел, имеющих публично-правовую природу; при этом является очевидной потребность в установлении процессуального порядка их разрешения; 2) установление порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц.

Что касается первого вопроса о расширении перечня дел, имеющих публично-правовую природу, то Концепция предусматривала включение категорий дел, возникающих из публичных правоотношений и опосредованных существованием федеральных законов от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Таким образом, по мнению авторов указанной Концепции, только гражданско-процессуальный порядок разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений и связанных с действием указанных федеральных законов, может надлежащим образом обеспечить права и законные интересы лиц (например, несовершеннолетних или больных) и организаций. В числе проблем, которые нужно решать, в Концепции также указываются: необходимость установления процессуальных особенностей рассмотрения дел об оспаривании решений экзаменационных комиссий по приему квалификационных экзаменов на должность судьи; разрешение дел по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий и наложении дисциплинарных взысканий на судей. Наконец, предлагалось увеличить размер штрафа, налагаемого на представителя органа публичной власти и должностных лиц, за их неявку в суд или за непредставление доказательств. Данная мера обосновывалась повышенной значимостью участия указанных лиц в рассмотрении дела. Публично-правовые особенности рассматриваемых дел и их правовая природа позволяли авторам Концепции обосновать предложение об усилении активности суда в производстве по делу, а именно: чтобы суд мог истребовать по своей инициативе любые необходимые для правильного разрешения дела доказательства.

КоАС РФ определил предмет правового регулирования:

1) рассмотрение и разрешение судом в порядке административного судопроизводства подведомственных им административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: а) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; б) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

г) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; д) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи; е) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; ж) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;

2) рассмотрение и разрешение судами подведомственных им административных дел, которые связаны с обязательным судебным контролем, осуществляемым за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций в процессе применения отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям; в предмет данного вида административного судопроизводства включены следующие административные дела: а) приостановление деятельности или ликвидация политической партии (и ее регионального отделения или иного структурного подразделения), другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также запрет деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; б) прекращение деятельности средств массовой информации; в) взыскание денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; г) помещение иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и продление срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении; д) установление, продление, досрочное прекращение административного надзора, а также частичная отмена или дополнение ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений; е) госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, продление срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или психиатрическое освидетельствование гражданина в недобровольном порядке;

ж) госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; з) госпитализация гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Таким образом, все предлагаемые в Концепции единого гражданского процессуального кодекса РФ11 новеллы нашли отражение в принятом в феврале 2015 г.

11 См. также: Сахнова Т. В. Указ. соч. С. 9-27 ; Латыев А. Н. Указ. соч. С. 46-70 ; Хисамов А. X., Шакирьянов Р. В. Указ. соч. С. 71-87 ; Шаманова Р. А. Перспективы создания единого Кодекса гражданского судопроизводства // Перспективы реформирования гражданского процессуального права: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Саратов, 21 февраля 2015 г.) / под ред.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

КоАС РФ. Причем законодатель даже существенно расширил подведомственность судам административных дел, рассматриваемых судами в порядке административного судопроизводства.

Что касается содержащегося в Концепции единого гражданского процессуального кодекса РФ второго вопроса о необходимости определения порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц, то КоАС РФ (ст. 40) установил возможность и порядок обращения в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. При этом КоАС РФ определил в числе лиц, участвующих в деле, органы, организации и лица, которые могут обратиться в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 37 КоАС РФ). В защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц вправе обратиться в суд прокурор с административным исковым заявлением (ст. 39 КоАС РФ).

Предмет правового регулирования КоАС РФ, задачи и принципы административного судопроизводства в полной мере обусловливают необходимость появления в данном административно-процессуальном законе главы, посвященной применению судами мер предварительной защиты по административному иску. Определяющим фактором, способствующим формированию в законе специального института предварительной защиты по административному иску, является сфера административных и иных публичных правоотношений, в которой появляются, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения. Особый правовой режим организации и функционирования сферы публичных правоотношений определяется следующими терминами: исполнительная власть, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, правовые формы ее организации и осуществления, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, компетенция, административно-властные полномочия, специальный административно-правовой статус должностных лиц и государственных служащих, право применения к физическим лицам и организациям отдельных административных властных требований, необходимость обеспечения защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в указанной сфере правоотношений.

Практическая реализация уполномоченными органами публичной власти и их должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям содержит очевидные правоограничения и запреты, влекущие для определенного в законодательстве круга лиц и организаций неблагоприятные последствия. Сюда относятся, например:

приостановление деятельности или ликвидация организации (например, политической партии или ее регионального отделения);

прекращение деятельности (например, средства массовой информации); взыскание обязательных платежей и санкций;

установление в принудительном порядке особого правового статуса для соответствующего лица (например, временное помещение иностранного гражданина, который подлежит депортации или реадмиссии, в специальное учреждение);

установление для соответствующего лица предусмотренных федеральными законами специального административно-правового режима (например, установ-

0. В. Исаенковой. Саратов, 2015. С. 347-348 ; Улётова Г. Д. О концепте единого процессуального кодекса России // Современное право. 2014. № 12. С. 5-11 ; Ярков В. В. Проблемные вопросы регулирования компетенции в проекте кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 28-45.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

ление, продление, досрочное прекращение административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы);

недобровольный порядок госпитализации в медицинскую организацию или психиатрическое освидетельствование лица в недобровольном порядке.

Судебное оспаривание нормативных или ненормативных (индивидуальных) правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, защита прав гражданина и законность применения уполномоченными должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям требует не только полноценного анализа на стадии рассмотрения административного дела, но и предварительного контроля с целью установления наиболее адекватного складывающимся условиям разрешения административного спора порядка правовой защиты интересов административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.

Следовательно, задача правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел, а также обеспечение реального исполнения принятого по делу решения во многих случаях зависит от мер предварительной защиты (обеспечительных мер), применяемых судом, т.е. когда еще до принятия судом решения по административному делу реально возникла явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц (в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление) или становится очевидной невозможность или затруднительность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия мер предварительной защиты (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ). Таким образом, предварительная защита - это осуществляемая судом защита прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций предварительно, еще до момента принятия окончательного решения по административному делу, предназначается для предупреждения и устранения возможных негативных правовых последствий принятых в отношении лиц решений, осуществленных действий (либо бездействия).

В качестве общего привила (общих положений), определяющего перечень мер предварительной защиты в административном судопроизводстве, КоАС РФ устанавливает: 1) приостановление судом полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрет на совершение определенных действий; 3) иные меры предварительной защиты по административному иску, применение которых предусмотрено в случаях, указанных в ч. 1 ст. 85 КоАС РФ.

В других главах КоАС РФ применительно к производствам по отдельным категориям административных дел устанавливаются следующие меры предварительной правовой защиты по исковым требованиям:

1) запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца;

2) приостановление действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску;

3) приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия;

4) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

5) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;

6) запрет избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума;

7) приостановление деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;

8) приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;

9) наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;

10) запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;

11) наложение ареста на имущество административного ответчика.

установленных КоАС РФ в IV разделе (главы 21-32), оказывают воздействие как на процедуру применения, так и на правовой характер применяемых мер предварительной защиты по административному иску. В указанном разделе КоАС РФ содержатся уточняющие процессуальные нормы по применению мер предварительной защиты по административному иску. Главными из них применительно к оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов, а также действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц являются следующие: 1) ст. 211 КоАС РФ устанавливает меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта; 2) ст. 223 КоАС РФ конкретизирует порядок применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с указанными процессуальными нормами, если речь идет об административном иске об оспаривании нормативного правового акта, суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. При этом принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов КоАС РФ запрещает (ст. 211). В случае оспаривания решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд может приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КоАС РФ). Следовательно, в двух важнейших видах производства по административным делам (об оспаривании нормативных правовых актов и об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) содержатся конкретизирующие нормы, детализирующие процедуру применения мер предварительной защиты в административном судопроизводстве.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

Организация судебной власти и правоохранительной деятельности

В других специальных производствах по отдельным категориям административных дел (например, в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) при рассмотрении и разрешении административных дел указанного вида могут применяться такие виды мер предварительной защиты по административному иску, как: а) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия; б) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума; в) запрет избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума. Однако суду запрещается применять данные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период проведения избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума (п. 5 ст. 243 КоАС РФ).

В соответствии с п. 2 ст. 263 КоАС РФ по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации (производство о приостановлении деятельности) суд на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмотренном главой 7 КоАС РФ, может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности в виде: а) приостановления деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации; б) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов; в) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения; г) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации.

В производстве по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций (ст. 288 КоАС РФ) суд в установленном главой 7 КоАС РФ порядке вправе в качестве меры предварительной защиты по административному исковому заявлению наложить арест на имущество административного ответчика в размере, который не превышает объема заявленных исковых требований.

КоАС РФ содержит и процессуальные требования, относящиеся к оформлению итогового судебного решения по административному делу, в котором должна отражаться и информация о принимаемых судом мер предварительной защиты. Согласно подп. 8 п. 3 ст. 135 КоАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд по ходатайству административного истца или его представителя разрешает вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску. Среди вопросов, разрешаемых судом при принятии решения по административному делу, находится и вопрос о сохранении или об отмене действия мер предварительной защиты по административному иску (п. 3 ст. 178 КоАС РФ). Резолютивная часть решения суда должна содержать указание на

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4

М. Ю. Старилов

сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску (подп. 2 п. 6 ст. 180 КоАС РФ). Необходимость исполнения данного требования подтверждает и подп. 3 п. 3 ст. 227 КоАС РФ, в соответствии с которым в случае, когда речь идет о производствах по отдельным категориям административных дел (например, об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями), то в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться сведения по вопросам отмены или сохранения мер предварительной защиты по административному иску.

КоАС РФ устанавливает право заинтересованного лица требовать применения мер предварительной защиты до вступления решения суда в законную силу, что предопределяет наличие возможности у заявителя ходатайствовать об установлении предварительной защиты и в производстве в суде апелляционной инстанции. Часть 1 ст. 306 КоАС РФ определяет, что суд апелляционной инстанции может применять меры предварительной защиты, а также и (или) приостанавливать исполнение решения суда как по ходатайству участвующих в деле лиц, так и по собственной инициативе. Таким образом, в отличие от общего правила применения мер предварительной защиты в соответствии с п. 1 ст. 85 КоАС РФ (а именно по заявлению административного истца или иного лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц) в апелляционном производстве по административному делу устанавливается право суда апелляционной инстанции применить меры предварительной защиты и по собственной инициативе. Приостановление исполнения судебного решения не является мерой предварительной защиты по административному исковому заявлению.

Итак, порядок нормативного процессуального правового установления и судебного применения мер предварительной защиты в КоАС РФ развивался в течение последних лет в рамках модернизации системы судопроизводства, очевидно, основываясь на правилах юридической регламентации и на практике реализации обеспечительных мер в рамках гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах по правилам ГПК РФ и АПК РФ соответственно. В настоящее время институт предварительной защиты представляет собой полноценную (по наличию традиционных элементов и признаков института обеспечительных мер), последовательную (по этапам применения этих мер), надлежащую (т.е. с учетом особенностей видов производства по отдельным категориям административных дел) и адекватную сложившимся в системе процессуального права юридическим стандартам административно-процессуальную форму, содержащую достаточный потенциал своевременного предотвращения наступления вредных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц (т.е. до принятия окончательного решения по административному делу).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ:

Статья 85 КАС РФ. Применение мер предварительной защиты по административному иску

1. По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску, в том числе в случае приостановления производства по административному делу в целях урегулирования спора, если:

1) до принятия судом решения по административному делу или примирения сторон существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

2. Суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если настоящим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.

3. К мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий.

4. Меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему.

Статья 85. Применение мер предварительной защиты по административному иску

1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

Статья 86. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску

1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения в законную силу. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть изложено в административном исковом заявлении.

1.1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску, подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Административное исковое заявление, подаваемое посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащее ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

(часть 1.1 введена Федеральным законом от 23.06.2016 N 220-ФЗ)

2. В заявлении о применении мер предварительной защиты по административному иску указываются:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) сведения об административном истце и административном ответчике (наименование или фамилия, имя и отчество, место нахождения или место жительства, иные известные сведения о них, включая номера телефонов, факсов, адреса электронной почты);

3) предмет административного иска;

4) причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование;

5) мера предварительной защиты по административному иску, которую лицо, его подавшее, просит применить;

6) перечень прилагаемых к заявлению документов.

3. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску подписывается лицом, его подавшим. К заявлению, подписанному представителем административного истца, прилагается доверенность либо иной документ, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления.

4. Если ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску изложено непосредственно в административном исковом заявлении, в этом ходатайстве должны быть указаны сведения, предусмотренные пунктами 4 и 5 части 2 настоящей статьи.

Статья 87. Рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску

1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций.

2. В случае, если заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску не соответствует требованиям, предусмотренным статьей 86 настоящего Кодекса, суд оставляет это заявление без движения на основании статьи 130 настоящего Кодекса, о чем немедленно сообщает лицу, его подавшему.

3. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков.

4. В удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если основания для применения таких мер отсутствуют.

5. О применении мер предварительной защиты по административному иску или об отказе в этом суд выносит определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.

6. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, указанных в административном исковом заявлении, рассматривается судом в порядке, предусмотренном настоящей статьей, отдельно от других требований и ходатайств, изложенных в административном исковом заявлении, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия административного искового заявления к производству суда.

Статья 88. Исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску

1. Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов.

2. На лиц, виновных в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску, может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.

Статья 89. Отмена мер предварительной защиты по административному иску

1. Меры предварительной защиты по административному иску могут быть отменены судом по своей инициативе либо по заявлению лиц, участвующих в деле.

2. Заявление лиц, участвующих в деле, об отмене мер предварительной защиты по административному иску разрешается в судебном заседании в пятидневный срок со дня поступления заявления в суд. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению вопроса об отмене мер предварительной защиты по административному иску.

3. В случае отказа в удовлетворении административного иска принятые меры предварительной защиты по нему сохраняются до вступления в законную силу решения суда. Однако суд одновременно с принятием такого решения или после этого может вынести определение об отмене мер предварительной защиты по административному иску. В случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты сохраняются до исполнения решения суда.

4. По результатам рассмотрения заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску выносится определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.

Статья 90. Обжалование определения суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску

1. На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску может быть подана частная жалоба.

2. В случае подачи частной жалобы на определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску суд не приостанавливает исполнение этого определения. В случае подачи частной жалобы на определение суда об отмене мер предварительной защиты по административному иску суд приостанавливает исполнение этого определения.

Статья 91. Замена мер предварительной защиты по административному иску

Замена мер предварительной защиты по административному иску допускается по заявлению лица, участвующего в деле, в порядке, установленном настоящей главой.

Наш адвокат по административным разъяснит Вам процедуру, поможет составить заявление и отстоит права в суде. От Вас требуется лишь заключить с нами соглашение об оказании юридической помощи или задать вопрос адвокату Онлайн через социальную сеть, где работает наша группа. Когда возможно применение мер предварительной защиты по административному иску: Суд проводит разбирательства в части мер предварительной защиты, направленных на защиту, в следующих случаях:

если истцу требуется приостановка исполнения обжалуемого решения;
если без принятия соответствующих защитных мероприятий невозможно обеспечить защиту прав обратившегося за судебной защитой лица.

Существует законодательно утвержденный порядок применения мер предварительной защиты, который должен соблюдаться неукоснительно.

Заявление о принятии предварительных обеспечительных мер

Суд имеет право запретить выполнение конкретных действий или использовать другие доступные способы принятия мер. Согласно ст. 85 КАС РФ: «суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, если настоящим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел».

Бывают случаи, когда действия предпринимают представители власти или должностные лица. В этом случае суд не имеет права запрещать или приостанавливать их.
Он не может отменять действие актов и решений правового характера.

Меры предварительной защиты по административному иску

Рассматриваемое заявление может быть доставлено:

Лично или курьером в канцелярию суда.
Заказным письмом с уведомлением.
Посредством заполнения установленной формы на сайте судебного органа. В этом случае оно должно быть подписано усиленной квалифицированной электронной подписью.

Таким же образом должно быть подписано исковое заявление, в котором содержится ходатайство об использовании МПЗ.

Подробнее о подаче в судебные органы документов в электронном виде см. в приказе судебного департамента при Верховном суде РФ от 27.12.2016 № 251. Правила рассмотрения заявления об использовании МПЗ Поданное заявление об использовании МПЗ подлежит единоличному рассмотрению судьей в судебных органах:

1 инстанции;
апелляционной инстанции.

Статьи по предмету административное право

Важно

Представляется наиболее целесообразным проводить судебно-медицинскую экспертизу в учреждении, обладающем лицензией на право проведения независимой военно-врачебной экспертизы (далее по тексту НВВЭ), так как при составлении вопросов к экспертам можно будет ставить вопрос о категории годности административного истца на момент вынесения обжалуемого решения (совершения обжалуемого действия/бездействия). Проведения экспертизы в учреждении, не обладающем лицензией на проведение НВВЭ, не определит Вашу категорию годности, а только определит наличие или отсутствие заболевания, что, в свою очередь, может никак не повлиять на решение суда.

Для проведения экспертизы Вам следует заранее приобщить к материалам дела все имеющиеся у Вас медицинские документы, в том числе целесообразно приобщить к материалам дела подлинник личного дела призывника.

Применение мер предварительной защиты

В случае пропуска 3-х месячного срока рекомендуем именно к предварительному заседанию подготовить обоснование причин пропуска срока, так как если суд сочтет причину не уважительной то он, не будет рассматривать Ваше заявление. Суд самостоятельно оценивает уважительность причин пропуска срока, как правило, это болезнь или отсутствие информации о совершенном действии, но Вы должны понимать, что перечень причин законом не ограничен.
После завершения предварительного судебного заседания Вы можете получить протокол, который должен вестись, как на стадии предварительного, так и на стадии основного судебного заседания. В соответствии с нормами ст. 230 ГПК РФ (ст. 204 КАС РФ) протокол должен быть составлен в течение трех дней с момента судебного заседания.
Вы имеете право подать замечания на протокол в течение 3 дней со дня его подписания.

Образец заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску

В ходатайстве о проведении экспертизы необходимо указать учреждение, в котором Вы планируете проводить данную экспертизу (при этом желательно быть готовым обосновать, почему именно в этом учреждении Вы просите провести экспертизу – например наименьшая себестоимость по сравнению с аналогичными учреждениями или многолетний опыт работы и т. д.). Также в ходатайстве указываются вопросы, которые Вы хотите поставить перед экспертами.

При этом целесообразно ставить вопросы о том, какая категория годности должна была быть Вам установлена именно на момент медицинского освидетельствования. Также представляется целесообразным в случае ходатайства о проведении экспертизы составлять требования таким образом, чтобы суд в полном объеме восстановил нарушенные права.

Например, просить суд обязать призывную комиссию вынести решение об освобождении от призыва на военную службу.

Образец заявления о применении мер предварительной защиты

Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения в законную силу. Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть изложено в административном исковом заявлении. 1.1. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску, подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Пример заявлкния о применении мер предварительной защиты

Условия применения мер предварительной защиты Виды мер предварительной защиты Заявление (ходатайство) об использовании МПЗ Порядок подачи заявления о предварительной защите Правила рассмотрения заявления об использовании МПЗ Обжалование определения о применении или отмене МПЗ Отмена и замена мер Условия применения мер предварительной защиты В соответствии со ст. 85 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) применение мер предварительной защиты (далее - МПЗ) по административному иску возможно в том случае, когда:

до момента вынесения судебного решения имеется очевидная опасность, что права и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц, в чью защиту подан иск, будут нарушены;
защита нарушенных прав указанных выше лиц без использования МПЗ будет невозможна или затруднена.

Пример заявления о применении мер предварительной защиты

Истцом подано исковое заявление к ответчику о признании прекратившей право пользования жилым помещением со снятием с регистрационного учета. Истцу стало известно что ответчик ждет ребенка. Истец просит запретить производить регистрацию кого-либо в жилое помещение.

В районный суд города Лицо, подающееходатайство: Адрес: истец по гражданскому делу Лица, участвующиев деле: Адрес: ответчица по гражданскому делу Управление Федеральной миграционной службыпо району « » СВАО города МосквыАдрес: третье лицо по гражданскому делу ХОДАТАЙСТВОо применении мер по обеспечению иска Мною, в районный суд города Москвы, подано исковое заявление к о признании прекратившей право пользования жилым помещением со снятием с регистрационного учета.

Пример заявления о применении мер предварительной защиты по кас рф

В суд (наименование суда) Истец: Адрес: Ответчик: Адрес: Дело N ЗАЯВЛЕНИЕ о принятии предварительных обеспечительных мер » » года истцом по данному делу был предъявлен иск к (ответчику) о. (наименование ответчика)(указать предмет спора) В соответствии со ст. (указать статьи законов и иных правовых актов, на которых лицо, подающее заявление, основывает свои требования) суд по заявлению лица, участвующего в деле,вправе принять предварительные (срочные,временные)меры,направленныенаобеспечениеиска (обеспечительные меры). Помнениюистца,непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным, а также привести к причинению значительного ущерба истцу.

Данныйвыводследуетизследующихдействий ответчика: .

Внимание

Уточнение или изменение заявленных требований прямо не прописывается в ГПК РФ или КАС РФ, однако статья 39 ГПК РФ (ст. 46 КАС РФ) содержит норму, согласно которой административный истец имеет право изменить предмет (требования) или основание (причины незаконности решения) своего заявления. При этом следует учесть, что запрещается одновременно изменять и предмет, и основание Вашего заявления.

Важным вопросом при проведении предварительного судебного заседания может стать судебная экспертиза. Ходатайство о проведении судебной экспертизы обязательно подается в письменной форме (образец № 24). В соответствии с нормами ГПК РФ, КАС РФ одним из доказательств по делу может стать судебно-медицинская экспертиза, которая проводится по определению суда.

Ключевые слова

МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ / ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ / КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА / PROVISIONAL MEASURES OF PROTECTION / ADVANCED SECURITY MEASURES / CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Ерофеева Елизавета Владимировна

В статье анализируется новый Кодекс административного судопроизводства , в частности, институт мер предварительной защиты , прототипом которого является институт обеспечительных мер в Гражданском и Арбитражном процессуальных кодексах. Отмечается, что с принятием КАС не ограничивается сфера подведомственности арбитражных судов. Административные споры бизнеса, то есть дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, по-прежнему будут рассматриваться арбитражными судами. Автор обращает внимание на имеющиеся в институтах сходства и различия. Кроме того, проведен анализ возможных перспектив развития института обеспечительного производства в целом. Раскрываются роль и значение института обеспечительных мер в правовой системе Российской Федерации. Основной акцент делается на изучение новелл кодекса, на развитие юридической техники и законодательной классификации. Указывается на необходимость дальнейшего совершенствования данного института. Анализируются позиции ведущих ученых-правоведов, внесших существенный вклад в развитие обеспечительного производства России. Предлагается включить в новый кодекс нормы о предварительном обеспечении административных исковых заявлений.

Текст научной работы на тему «Меры предварительной защиты по КАС РФ и их соотношение с обеспечительными мерами АПК РФ»

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 347.9 Е.В. Ерофеева

МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО КАС РФ И ИХ СООТНОШЕНИЕ С ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫМИ МЕРАМИ АПК РФ

В статье анализируется новый Кодекс административного судопроизводства, в частности, институт мер предварительной защиты, прототипом которого является институт обеспечительных мер в Гражданском и Арбитражном процессуальных кодексах. Отмечается, что с принятием КАС не ограничивается сфера подведомственности арбитражных судов. Административные споры бизнеса, то есть дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, по-прежнему будут рассматриваться арбитражными судами. Автор обращает внимание на имеющиеся в институтах сходства и различия. Кроме того, проведен анализ возможных перспектив развития института обеспечительного производства в целом. Раскрываются роль и значение института обеспечительных мер в правовой системе Российской Федерации. Основной акцент делается на изучение новелл кодекса, на развитие юридической техники и законодательной классификации. Указывается на необходимость дальнейшего совершенствования данного института. Анализируются позиции ведущих ученых-правоведов, внесших существенный вклад в развитие обеспечительного производства России. Предлагается включить в новый кодекс нормы о предварительном обеспечении административных исковых заявлений.

Ключевые слова: меры предварительной защиты, предварительные обеспечительные меры, Кодекс административного судопроизводства.

15.09.2015 г. вступил в силу еще один кодифицированный акт российского законодательства -Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС). Указанный акт интересен тем, что он не является переработанной или доработанной версией какого-либо предыдущего кодекса. Кодекс административного судопроизводства появился в системе российского права впервые. Однако после более подробного анализа становится ясно, что большая часть его норм - это нормы, ранее составлявшие часть ГПК, в настоящее время они либо признаны недействующими, либо установлен порядок их применения с учетом наличия аналогичных норм в новом кодексе. Если говорить точнее, то новый КАС - это выделенные в отдельный кодекс нормы ГПК по некоторым категориям дел, в связи с чем соответствующие статьи, главы и разделы ГПК признаны утратившими силу (например, гл. 22.1 «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации на нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок»; подразд. III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»; гл. 35 «Госпитализация гражданина»).

Законодатель в данном случае пошел по пути перечисления тех сфер общественных отношений, споры в которых данный кодекс призван урегулировать. Вместе с тем, как отмечает ряд исследователей, в том числе В. Петров , возможно, более логичным было бы внести единый квалифицирующий признак для отнесения спора к категории дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, а не пытаться все их перечислить.

Следует отметить, что с принятием КАС не ограничивается сфера подведомственности арбитражных судов. Административные споры бизнеса, то есть дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, по-прежнему будут рассматриваться арбитражными судами. Нормы нового кодекса также не будет распространяться на производство по делам об административных правонарушениях . После введение в действие КАС дела, находящиеся в производстве и не рассмотренные на момент вступления его в силу, подлежат рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном КАС.

Однако есть в КАС и новые институты. Так, А.А. Муравьев справедливо указывает, что меры предварительной защиты по административному иску, введенные КАС, являются новеллой действующего законодательства. И хотя по своей правовой природе они выступают альтернативой обеспечительным мерам, применяемым в гражданском судопроизводстве (гл. 13 ГПК РФ) и арбитражном судопроизводстве (гл. 8), несмотря на это прослеживается ряд принципиальных отличий, позволяющих выделить меры предварительной защиты по административному иску в самостоятельный правовой институт .

СЕРИЯ ЭКОНОМИКА И ПРАВО

2016. Т. 26, вып. 3

Мы рассмотрим отличия нового института от института обеспечительных мер в арбитражном и гражданском процессах, проанализируем его преимущества и недостатки, а также перспективы совершенствования межотраслевого института обеспечительного производства в целом .

И хотя на сегодняшний день новый институт наукой мало изучен, отдельные исследователи уже высказали свое профессиональное мнение о его положительном эффекте. Так, А.А. Муравьев указывает, что основная цель мер предварительной защиты по административному иску - минимизация негативных правовых последствий оспариваемого нормативного акта, действия или решения публичного органа власти. В некоторых случаях меры предварительной защиты служат также в целях исключения обстоятельств, которые могут воспрепятствовать исполнению решения суда полностью или в части. В любом случае, по общему правилу, меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему .

Нельзя не согласиться с тем, что КАС РФ в части регламентации мер предварительной защиты по административному иску разрешает большую часть противоречий, возникших при применении обеспечительных мер в гражданском процессе, устраняет некоторые пробелы, допущенные при регулировании данного вопроса. Кроме того, кодекс дополняет комментируемую главу положениями, отражающими специфику административного судопроизводства, что делает более понятным порядок применения мер предварительной защиты по административному иску для участников административного судебного процесса.

Для начала необходимо отметить правильную, на наш взгляд, законодательную тенденцию помещения норм о мерах предварительной защиты в общую часть кодекса в виде самостоятельной главы, как это сделано в АПК РФ.

Такая структура устраняет недостатки юридической техники и коллизии норм, существующие в действующем ГПК РФ, чем ранее была вынуждена заниматься судебная практика.

Поскольку нормы о принятии обеспечительных мер в гражданском судопроизводстве находятся в подразд. II « Исковое производство», а норма ст. 139 ГПК РФ предусматривает, что обеспечение иска допускается во всяком положении дела, возникал вопрос: возможно ли их применение на иных, помимо рассмотрения дела в первой инстанции, стадиях и в иных, помимо искового, видах производств. На существование данной коллизии указывал в своих работах М.В. Фетюхин, отмечая их положительное разрешение при разработке АПК РФ 2002 г. Таким образом, как и в АПК РФ в свое время, в КАС РФ сам собой разрешается вопрос о возможности применения мер не только при рассмотрении дела судом первой инстанции, но и на стадии апелляционного обжалования.

Основания для применения мер предварительной защиты, впрочем, отличаются от оснований, установленных для применения обеспечительных мер в арбитражном процессе.

Так, основаниями для принятия мер предварительной защиты являются:

1) существование явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

2) невозможность или затруднительность обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия таких мер.

Основаниями для принятия обеспечительных мер в арбитражном процессе являются:

1) затруднительность или невозможность исполнение судебного акта без принятия обеспечительных мер;

2) возможность причинения значительного ущерба заявителю.

Единственным основанием для принятия обеспечительных мер в гражданском процессе является затруднительность или невозможность исполнения решения суда без принятия обеспечительных мер.

Таким образом, можно сделать вывод, что основания для принятия мер предварительной защиты намного шире, нежели основания для принятия обеспечительных мер. Законодатель не связывает принятие мер с возможностью или невозможностью исполнения судебного акта по делу, как не связывает их с причинением ущерба. Законодатель в данном случае достаточным основанием для принятия мер считает само существование явной опасности нарушения прав и невозможность или затруднительность защиты прав, свобод и даже законных интересов в самом широком их понимании. Положительным эффектом такой формулировки совершенно логично должно стать увеличение количества удовлетворенных заявлений о принятии мер предварительной защиты по сравнению с аналогичными заявлениями в порядке ГПК и АПК. Кроме того, согласно разъяснениям, данным в По-

становлении Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 «О применении арбитражными судами обеспечительных мер», обеспечительные меры должны быть непосредственно связаны с предметом спора, что, например, не позволяет судам арестовывать недвижимое имущество по иску о взыскании денежных средств1 (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.01.2014 по делу № А79-7421/20132). Тогда как основания для принятия мер предварительной защиты, будь они перенесены в АПК, вероятно, позволили бы это сделать.

В какой-то степени новеллой также является способ указания на виды возможных мер предварительной защиты. Во-первых, возможные меры не сконцентрированы в одной статье специальной главы, а разбросаны по всему кодексу в зависимости от предмета требований (в ГПК РФ такой способ не использовался, в АПК РФ уже был применен).

Так, в ч. 2 ст. 85 КАС указаны следующие возможные меры предварительной защиты, которые может применить суд:

1) приостановка полностью или в части действия оспариваемого решения;

3) иные меры предварительной защиты по административному иску.

Иные возможные к применению меры предварительной защиты по административному иску зависят от предмета и специфики рассматриваемого административного спора. Как правило, они перечислены в главах КАС, регулирующих особенности рассмотрения соответствующей категории административных дел. В ч. 2 ст. 263 Кодекса, которая регулирует особенности рассмотрения административных дел о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации, перечислены следующие возможные меры предварительной защиты по административному иску:

1) приостановление деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;

2) приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;

3) наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;

4) запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации.

В качестве меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций может быть наложен арест на имущество административного ответчика в размере, не превышающем заявленных требований (ст. 288 КАС РФ).

Во-вторых, законодателем впервые использован негативный («от противного») способ указания на возможные меры. В ч. 3 ст. 85 КАС подчеркивается, что к мерам предварительной защиты по административному иску не относятся приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий. Данный запрет касается случаев, когда в качестве меры предварительной защиты административным истцом избирается приостановление действия нормативного правового акта или решения в целом, для неопределенного круга лиц.

Статья 211 КАС РФ уточняет данное положение, указывая, что по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений исключительно в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (к примеру, запрет применения оспариваемого нормативного акта для неопределенного круга лиц) не допускается. Согласно ст. 223 КАС РФ по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе при-

1 Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 «О применении арбитражными судами обеспечительных мер» // СПС «КонсультантПлюс».

2 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.01.2014 по делу № А79-7421/2013 // СПС «КонсультантПлюс».

СЕРИЯ ЭКОНОМИКА И ПРАВО

2016. Т. 26, вып. 3

остановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия. Таким образом, в качестве меры предварительной защиты по административному иску может быть установлен запрет на применение нормативного правового акта (его части) или соответствующего решения исключительно в отношении административного истца. При этом действие оспариваемого нормативного акта или решения для третьих лиц не приостанавливается.

В аналогичной гл. 24 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) указанный негативный подход не использовался и аналогичная норма была сформулирована следующим образом: «По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения» (см. ст. 199 АПК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 85 КАС РФ может быть предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел. Один из подобных случаев указан выше - это запрет на применение иных, кроме указанной, мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 211 КАС РФ).

Кроме того, ч. 5 ст. 243 КАС РФ предусмотрен запрет на применение судом в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ меры предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:

1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;

2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;

3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

Указанный негативный подход к перечислению не используется ни в ГПК РФ, ни в АПК РФ.

По нашему мнению, законодателем при разработке проекта КАС устранены некоторые коллизии норм КАС с нормами ФЗ «Об исполнительном производстве», на наличие которых указывал М.В. Фетюхин, проводя аналогичный анализ норм АПК РФ и ГПК РФ.

Так, по его мнению, вызывает сомнение включение в ст. 91 АПК РФ таких обеспечительных мер, как приостановление взыскания по оспариваемому истцом исполнительному документу и приостановление реализации имущества в случае предъявления иска об исключении имущества из описи (аналогичные меры установлены и ст. 140 ГПК РФ), поскольку в каждом из указанных случаев приостановление исполнительного производства будет происходить в силу закона, а не по заявлению заинтересованного лица, требующего обеспечения иска .

В КАС, напротив, указанных мер в перечне возможных нет, что устраняет имевшуюся ранее коллизию и необходимость ее разрешения судебной практикой, подобной Информационному письму Президиума ВАС РФ от 30 марта 1998 г. № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства», где в п. 4 отмечается, что подача в арбитражный суд заявления о признании недействительным решения (предписания) антимонопольного органа приостанавливает его исполнение в силу закона, что исключает применение арбитражным судом аналогичных мер по обеспечению иска3.

Традиционным для процессуальных цивилистических кодексов (см. ст. 96 АПК, п. 2. ст. 140 ГПК РФ) является установление штрафа для лиц, виновных в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску. Порядок наложения и размер установлены ст. 122 и 123 Кодекса.

Разнится и перечень определений по вопросам мер предварительной защиты, которые могут быть обжалованы. КАС устанавливает такую возможность лишь в отношении определения о принятии либо об отмене мер, тогда как такое право у лиц, участвующих в деле, например в отношении определения об отказе в принятии мер, отсутствует.

3 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30 марта 1998 года № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства».

Зато сохранена общая для процессуальных кодексов тенденция, согласно которой обжалование определения о принятии мер не приостанавливает его действие, и, наоборот, обжалование определения об отмене мер его действие приостанавливает.

Некоторой неожиданностью является отсутствие в КАС РФ норм о возможности принятия мер предварительной защиты до подачи соответствующего административного иска, несмотря на то что даже в самом названии мер содержится указание на их предварительных характер. Таким образом, в КАС РФ, как и в ГПК РФ, не содержится перспективного института предварительных обеспечительных мер, имеющегося в АПК РФ.

Такое законодательное решение может свидетельствовать о том, что институт предварительных обеспечительных мер не оправдал ожиданий законодателя и больше породил процессуальных вопросов, нежели их решил. Наша позиция основана также на концепции создания единого процессуального кодекса, в котором тоже нет упоминания о предварительных обеспечительных мерах. Таким образом, не исключена вероятность того, что институт предварительного обеспечения иска уйдет из российского процессуального права, если не будут предприняты решительные меры по повышению его эффективности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Муравьев А.А. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства. М., 2015. С. 19.

2. Фетюхин М.В. Обеспечительное производство в арбитражном процессе: дис. ...канд.юрид.наук. Казань, 2005. С. 27-44.

3. Горяинова В. Обсуждаем кодекс: Спорная глава. URL: http://srgroup.ru/about/experts-say-srg/discuss-code-controversial-chapter.php.

4. Петров В. Процессуальные новеллы. URL: http://www.vegaslex.ru/analitics/publishing/measures_preliminary_ protection/.

Поступила в редакцию 27.09.15

MEASURES OF PROVISIONAL PROTECTION ACCORDING TO CAP RF AND THEIR RELATION TO SECURITY MEASURES OF THE APC

The article examines the new Code of Administrative Procedure (CAP), in particular, the institute of provisional measures of protection, the prototype of which is the Institute of interim measures in the Civil Code of Arbitration Procedure. It is noted that with the adoption of CAP the scope of the jurisdiction of arbitration courts is not limited. Administrative business disputes, i.e. cases arising from public relations referred to the jurisdiction of arbitration courts, will be further considered by arbitration courts. The author draws attention to the existing institutions in the similarities and differences. In addition, the possible prospects of development of the institution of the security production as a whole have been analyzed. The role and importance of the Institute of interim measures in the legal system of the Russian Federation are revealed. The main focus is on the study of novels of Code, on the development of legal technology and legal classification. The necessity of further improvement of the institution is noted. The positions of the leading legal scholars who have made a significant contribution to the security of production in Russia are analyzed. It is proposed to include in the new code of rules the act on the preliminary provision of administrative claims.

Keywords: provisional measures of protection, advanced security measures, the Code of Administrative Procedure.

Ерофеева Елизавета Владимировна, аспирант кафедры гражданского права,

НОУ ВПО «Университет управления "ТИСБИ"» 420012 Россия, г. Казань, ул. Муштари, 13 E-mail: [email protected]

Yerofeyeva E.V.,

postgraduate student at the Department of Civil law

University of Management "TISBI" Mushtari st., 13, Kazan, Russia, 420012 E-mail: [email protected]

Виды мер предварительной защиты административному иску. Применение мер предварительной защиты

Заявление о принятии предварительных обеспечительных мер

Меры предварительной защиты по административному иску

Статьи по предмету административное право

Применение мер предварительной защиты

Образец заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску

Образец заявления о применении мер предварительной защиты

Пример заявлкния о применении мер предварительной защиты

Пример заявления о применении мер предварительной защиты

Пример заявления о применении мер предварительной защиты по кас рф

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Ерофеева Елизавета Владимировна

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Ерофеева Елизавета Владимировна

Текст научной работы на тему «Меры предварительной защиты по КАС РФ и их соотношение с обеспечительными мерами АПК РФ»