Чем отличается понятия «категория», «целевое назначение», «разрешенное использование» земельного участка"
Земельный кодекс РФ в качестве одного из принципов земельного законодательства установил деление земель на категории. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую определяется и производится компетентными органами власти, но не самими пользователями земли. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории земель, целевого назначения и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Целевое назначение земель – это особое направление использования земель, функции земель в общественных отношениях: средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов.
В соответствии с Земельным кодексом РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются в зависимости от категории земель на следующие:
– земли сельскохозяйственного назначения;
– земли населенных пунктов;
– земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
– земли особо охраняемых территорий и объектов;
– земли лесного фонда;
– земли водного фонда;
– земли запаса.
Разрешенное использование – это особенности использования земель внутри установленных категорий. Правовой режим земель зависит также и от установленного разрешенного использования. Виды и условия разрешенного использования устанавливаются для каждой категории отдельно. Например, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства определены Градостроительным кодексом РФ. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков.
Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.
Земельным кодексом РФ в качестве одного из принципов земельного законодательства установлено деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Земельным кодексом РФ установлены следующие категории земель:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
– земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством РФ ;
– земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов РФ;
– земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления ;
4) земель, находящихся в частной собственности: – земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов РФ ; – земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления .
Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом РФ и законодательством РФ о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Категория земель указывается : в актах о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного земельного кадастра; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.Деление земель на категории имеет важное значение. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет целевое назначение и соответствующий режим использования земель каждой конкретной категории. Режим использования земель также определяется в зависимости от разрешенного использования, как собственно определенных категорий земель, так и земель внутри земель одной категории с учетом зонирования территорий. В целом правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории земель, их целевого назначения и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями закона.
Целевое назначение земель и разрешенное использование. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую определяется и производится компетентными органами власти, но не самими пользователями земли. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории земель, целевого назначения и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.Целевое назначение земель – это особое направление использования земель, функции земель в общественных отношениях: средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов.
Разрешенное использование – это особенности использования земель внутри установленных категорий. Правовой режим земель зависит также и от установленного разрешенного использования . Виды и условия разрешенного использования устанавливаются для каждой категории отдельно. Например, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства определены Градостроительным кодексом РФ. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков. Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.
38-39.Общая характеристика государственного управления земельным фондом. Органы управления земельным фондом. Полномочия РФ, органов местного самоуправления в области земельных отношений .
Земельным кодексом РФ предусматриваются основные сферы управления в области использования и охраны земель. К полномочиям РФ в сфере управления в области использования и охраны земель относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра. РФ осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). К полномочиям по управлению в области использования и охраны земель следует также отнести:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
3) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
4) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.
Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации. Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в РФ, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В Государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.
К полномочиям субъектов РФ в сфере управления в области использования и охраны земель относится разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ. Субъекты РФ осуществляют управление участками, находящимися в собственности субъектов РФ.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Пункт 1 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации устанавливает следующее:
«Земли по целевому назначению
подразделяются на следующие категории
:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;» и т. д.
Исходя из этого, земельное законодательство РФ в зависимости от целевого назначения делит земли на категории. Земли используются только в соответствии с установленным для них целевым назначением, следуя которому определяется их правовой режим.
Под «категорией земель» понимается тип, вид земельных участков, объединенных одним целевым назначением. «Целевое назначение земель» можно определить как особое направление использования земель, функции земель в различных общественных отношениях: производственных, природоохранных и т.д. Таким образом, понятия «категория земель» и «целевое назначение земель» не идентичны: «категория земель» это звено в законодательном делении земель, а «целевое назначение земель» это критерий такого деления .
Все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент предоставления земли. Целевое назначение в использовании земельного участка не может быть самостоятельно изменено его собственником или землепользователем. Отклонение от целевого назначения признается земельным правонарушением (глава XIII ЗК РФ, ст. 8.8. КоАП, ст. 285 ГК РФ).
Однако, по объективным причинам, в связи с экономической и социальной целесообразностью возможен перевод земель из одной целевой категории в другую. При осуществлении такого перевода обязательно должны быть соблюдены специальные процедурные нормы и условия. В зависимости от того, кто является собственником соответствующих земель, решение о переводе их из одной категории в другую принимается различными органами власти. Если земля находится в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, то решение об изменении категории принимается соответственно Правительством РФ или органами исполнительной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления принимают решения об изменении категории земель, находящихся в муниципальной или частной собственности. Исключение сделано для земель сельскохозяйственного назначения - решение об изменении земель этой категории принимается только на уровне субъектов РФ, кроме случаев, когда земля находится в федеральной собственности.
В соответствии со ст. 8 ЗК РФ порядок перевода земель из одной категории в другую должен быть установлен федеральным законом. Такой закон вступил в силу 05.01.2005 г. (ФЗ № 172-ФЗ от 21.12.2004 г. «О переводе земель из одной категории в другую»). Согласно новому закону перевод земли возможен только путем изменения категории земли. Об изменении целевого назначения земли в Законе ничего не говорится. Однако, перевод земли из одной категории в другую возможен только при изменении ее целевого назначения, поскольку целевое назначение является критерием деления всех земель на категории. Таким образом, законодатель, говоря о процедуре перевода земель из одной категории в другую, подразумевает и изменение целевого назначения земли.
Что касается понятия «разрешенного использования земли». Разрешенное использование земельного участка - это использование его с учетом целевого назначения и установленных законом ограничений и обременений. Разрешенное использование помимо требований целевого назначения земли может содержать и требования, установленные федеральными законами и законами (правовыми актами) субъектов Федерации, а также актами местного самоуправления. Например, в соответствии со ст. 8 ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" от 16.07.1998 г. N 101-ФЗ собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы земельных участков, в частности, обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
Следовательно, понятие «разрешенное использование земли» по своему содержанию имеет сложную юридическую структуру, включающую в себя, с одной стороны, правомочие, поскольку землепользователь использует участок, с другой - комплекс обязанностей (предусмотренных земельным, аграрным, экологическим и другим законодательством), в том числе обязанность использовать земельный участок рационально, по целевому назначению, в соответствии с ограничениями, установленными правовым режимом этого участка.
Таким образом, правовой режим земель "внутри" категорий зависит не только от целевого назначения, но также и от установленного разрешенного использования. Виды и условия разрешенного использования предусматриваются для каждой категории отдельно.
Как установлено п. ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Порядок изменения разрешенного использования земельного участка законодательно не установлен, но исходя из смысла земельного законодательства такое изменение возможно при:
- переводе земли из одной категории в другую в порядке, установленном новым ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую» от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ;
- принятии, изменении или отмене федеральных законов и законов (правовых актов) субъектов Федерации, а также актов местного самоуправления, содержащих ограничения или обременения использования земельного участка.
Очевидно, что для оптимальной реализации многофункционального потенциала земель конкретного участка необходимы обоснование и выбор приоритетной для данных условий функции. В то же время не исключены, даже весьма распространены ситуации, когда возникает потребность в одновременной реализации двух и более функций. Причем иногда приходится поступаться в пользу менее ценной функции, например, изъятие пахото-пригодных земель под коммуникационное их использование, перевод лесных земель в нелесные для разработки полезных ископаемых и т.д. Поэтому целевое использование земель может не соответствовать их функциональной пригодности. Но именно целевое использование земель отражает прошлые и современные потребности общества в земельных ресурсах.
В нашей стране принято весь земельный фонд государства по целевому назначению подразделять на следующие категории (статья 7 Земельного кодекса РФ):
1)земли сельскохозяйственного назначения;
2)земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Теоретически, с социальной и экологической точек зрения, все перечисленные категории земель равнозначны, т.е. все категории земель необходимы для нормального функционирования общества, и ни одна из них не может быть замещена другой. Однако по экономической ценности земли могут различаться весьма существенно. Вместе с тем, приведенный список категорий земель можно рассматривать как функционально ранжированный. Действительно, первое место в нем занимают земли, обеспечивающие человека пищей; далее следуют земли поселений, как базис "крыши над головой", жилья, отдыха, охраны природы. Безусловно, такое ранжирование несколько условно, но, тем не менее, оно может использоваться для руководства в системе землепользования.
Когда возникает потребность в оценке пригодности земель, в первую очередь рассматриваются их продуцирующая способность, плодородие, поскольку базисная "продуктивность" земель имеет значительно меньше ограничений. По пригодности для сельскохозяйственного производства выделяются следующие категории земель (Варламов и др.,2000):
1) земли, пригодные под пашню;
2) земли, пригодные преимущественно под сенокосы;
3) земли пастбищного назначения, которые после улучшения могут быть пригодны под другие, более продуктивные, сельскохозяйственные угодья;
4) земли, пригодные под сельскохозяйственные угодья после коренных мелиорации;
5) земли, мало пригодные под сельскохозяйственные угодья;
6) земли, не пригодные под сельскохозяйственные угодья;
Близкая к этой классификация сельскохозяйственной пригодности земель была ранее предложена Л.Г. Раменским (1938) на основании разработанных им экологических шкал. Сейчас она устанавливается по материалам оценки качественного состояния земель и возможности использования их под основные сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища (Варламов и др., 2000).
В соответствии с Земельным кодексом РФ (2001) уровень реализации целевой пригодности земель характеризует степень рациональности землепользования, то есть с нормативно-правовых позиций нецелевое использование земли является признаком ее нерационального использования. Изначально же целевая пригодность земли определяется ее свойствами и особенностями характеризующих местоположение земельного участка природных условий.
Широкий спектр функциональной значимости земель позволяет расширять возможности землепользования, в том числе продукционного, базисного, даже рекреационного, если они не препятствуют реализации основной цели землепользования или являются по каким-либо причинам несовместимыми, например, несовместимы рекреация и пастбищное хозяйство, лесоэксплуатация и заповедное землепользование и т.п.
Иными словами, целевое назначение земли устанавливается директивно, исходя из определенной приоритетности конкретной функции земли в конкретных природных и социально-экономических условиях. Однако это не исключает возможностей использования и иных, т.е. неприоритетных для данных условий, функций земли. Эти возможности реализуются с разрешения землефондодержателя, собственника земли, землевладельца или арендатора в виде аренды, сервитута, обременения или иной формы, допускаемой по закону земельными отношениями и обязательно отражаемой в земельно-кадастровой документации.
Дифференциация земельного фонда по целевому назначению имеет" важное значение для управления земельными ресурсами, контроля за их использованием, осуществления мониторинга земель, поскольку вся директивно-нормативная база землепользования реально осуществима только применительно к конкретному виду использования земель. Надо помнить, что сохранность земель зависит от тех нагрузок, которые испытывает земля в зависимости от формы эксплуатации, то есть, в конечном итоге, от реализации ее функционального потенциала.
Очевидно, что уровень пригодности биопродуцирующих земель, т.е. земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, определяется свойствами почв, характеризующими их плодородие. Как отмечалось выше, Л.Г. Раменский (1938) разработал весьма оригинальные экологические шкалы ("метод стандартных шкал"). Их сущность заключается в индикации увлажнения почв, их богатства, засоления по экологически значимым, диагностирующим видам растительности. В свое время, в процессе интенсивного освоения земель этот метод сыграл большую роль в их оценке. Хотя он никогда не рассматривался как метод бонитировки земель, но его вполне правомерно рассматривать в названном качестве. Этот метод применялся при выборе приоритетного вида сельскохозяйственного использования земель, Последние ранжированы в следующей последовательности: пахотные угодья, сенокосы, пастбища. Низкопродуктивные, с точки зрения сельского хозяйства, земли рекомендовалось использовать в лесном хозяйстве.
В настоящее время интенсивного перераспределения освоенных земель, усиления процессов не только землеоборота, но и усиления процессов смен землепользования и землепользователей этот метод утрачивает свою диагностическую значимость, но может выполнять вспомогательную, частично индикаторную роль.
Представляется, что при изначальном (приоритетном) выборе целевого использования земельного участка надо исходить из его функционального потенциала и целей использования. Если потенциально приоритетная функция и цель хозяйствования совпадают, то проблем обычно не возникает. Если же они вступают в противоречие, то решение должно приниматься по принципу минимизации потерь, то есть необходимо просчитывать все альтернативные варианты землепользования. Поскольку, как отмечено выше, основная ценность земли заключается в плодородии почв, приоритет сельскохозяйственного использования не вызывает сомнений. Однако в реальной жизни нередки случаи, когда приходится поступаться этим принципом. Например, во всем мире наблюдается усиление процесса урбанизации, причем очень часто за счет сельскохозяйственных и лесных земель. В этом случае выбор цели должен обязательно согласовываться с особенностями экологической, социальной и, в последнюю очередь, экономической составляющих землепользование в конкретных условиях
Функциональная пригодность непродуцирующих и непродуктивных
земель определяется соответствием природно-экономических и социальных условийцелям проекта землепользования и устанавливается предпроектными изысканиями.
Наиболее сложными представляются оценки целевой и функциональной пригодности земель в населенных пунктах, особенно в городах. Это связано с динамичностью земель, с частой сменой приоритетов в жизнеобеспечении города, постоянно возрастающей экологической и социальной напряженностью и т.д. При этом приходится считаться с тем, что, по существу, нет похожих городов. Они, как люди, вполне индивидуальны. Поэтому "метод аналогов" в планировании городского землепользования практически неприменим. Почти всегда необходимы индивидуальное ("штучное") планирование и проектирование, поскольку, как показывает опыт России последнего десятилетия, даже градообразующая структура города может существенно деформироваться в весьма короткие сроки. Своеобразие городского землепользования состоит в том, что в его структуре обязательно присутствуют все категории земель, хотя на первый взгляд здесь преобладает базисное землепользование. По занимаемой площади это, безусловно, так, но по функциональной значимости трудно отдать предпочтение какой-либо категории из-за обширности аспектов городского жизнеобеспечения - экологических, социальных, культурных. Кроме того, вследствие весьма активных процессов развития инфраструктуры города, расширения или гибели градообразующих предприятий происходят весьма динамичные процессы землеоборота, смены видов землепользования и распорядителей последнего. Все эти черты неизбежно отражаются в историческом облике любого города.
Необходимо отметить, что кадастр, будучи сугубо регистрационно-информативным документом, только фиксирует статус земельного участка, но не содержит данных по альтернативным вариантам землепользования. Это представляется существенным недостатком земельного кадастра, особенно для районов интенсивного землепользования и землеоборота. Для решения этой проблемы необходим целый ряд условий, которые сегодня нереальны. Однако по мере развития автоматизированной системы ведения земельного кадастра вполне возможно ее решение. Необходима разработка соответствующей программы, включающей, помимо прочего, критерии и индикаторы пригодности земель.
Земли сельскохозяйственного назначения. Характер использования зависит, в.первую очередь, от почв, их плодородия, так как с ними связаны планирование сельскохозяйственного производства, агротехника, необходимые финансовые вложения. Научно обоснованное планирование сельскохозяйственного использования земель является едва ли не важнейшим фактором благосостояния государства и благополучия его граждан. Мировой опыт сельского хозяйства показывает, что далеко не всегда благие намерения дают адекватные целям результаты. В результате неправильного хозяйствования теряются плодородные земли. Считается, что ежеминутно в мире в результате эрозии теряют свою продуктивность 44 га агропригодных земель. Опыт нашей страны также накопил немало негативных примеров: к потере больших площадей сельскохозяйственных угодий привело освоение целины в 1950-х годах, орошение калмыцких степей и другие мероприятия.
Очевидна необходимость поддержания аграрного производства на определенном уровне. Для обеспечения одного человека продовольствием, а также техническим сырьем аграрного производства, необходимым для обеспечения его одеждой, медикаментами и т.п., требуется 0,40 га. В силу различия в традициях, условиях жизни, культуре населения эта величина может изменяться не только по странам, но и по отдельным районам внутри страны, особенно таким большим и пестрым по природным условиям, как Россия.
Постоянным предметом обсуждения является вопрос: сколько людей может прокормить земля. Он возникает в связи с растущей и непрогнозируемой численностью населения. Вероятно, точного ответа на этот вопрос нет по ряду причин (в скобках заметим, что мальтузианский математический расчет о несоответствии роста населения росту производства продовольствия не может рассматриваться в качестве аргумента):
1) нет оснований утверждать, что технологии производства сельхоз продукции достигли своего предельного совершенства;
2) не исчерпаны резервы земель, которые могут быть вовлечены в сельскохозяйственное производство.
Тем не менее, тревога в отношении обеспеченности человечества продуцирующими земельными ресурсами остается вполне реальной. Очень точно эту тревогу выразил Ж. Медведев (1997). Потребность человека в пище вполне прогнозируема, он не в состоянии употребить больше, чем может усвоить его организм. Но в отношении непищевых продуктов -предметов быта, роскоши и т.д. - потребности человека подчиняются одному принципу - "больше, больше, еще больше". Только вследствие этого принципа бурный процесс урбанизации осуществляется за счет "освоения" земель сельскохозяйственного назначения. Из-за выгодности производства современной бытовой электронной техники некоторые государства (юго-восточная Азия) отказываются от собственного производства сельхозпродукции, которую можно купить за "электронные" доллары.
Этот факт является наиболее реальным и тревожным. По-видимому, сегодня ни одна страна не обладает ни материальными, ни моральными ресурсами для предотвращения потерь сельскохозяйственных земель. Если человечество не поднимет свой культурный уровень настолько, чтобы регулировать свои потребности и отказаться от излишеств, то никакие законодательные акты не в состоянии предотвратить, пусть и весьма длительный, процесс утраты продуктивных земель. Можно полагать, что "углеродная" продукция сможет восполнить в определенной степени наши потребности в пище. Но кто предскажет, как это отразится на нашем генном потенциале?
Возникающие проблемы обеспечения людей пищей, водой, ресурсами каждая страна решает по-своему. Однако сегодня человечество осознало, что на нашей маленькой планете мы все взаимозависимы (см. Законы Б. Коммонера). Это нашло отражение в организации и деятельности международных научных клубов и организаций. Опыт показывает, что декларации и призывы не обладают достаточной действенностью. Смена потребительской парадигмы отношения человека к природным ресурсам, к их сохранности - процесс очень длительный и, в конечном итоге непредсказуемый. В отношении сельскохозяйственного землепользования надо также иметь в виду, что изменение структуры земель может вызвать изменение структуры производства и, соответственно, структуры потребляемой продукции. Естественно меняется тип питания, что может влиять на здоровье человека и на его генную и иммунную системы. Человечество должно осознать, что земля - не только источник пищи, сиюминутного насыщения, но длительного и здорового благосостояния.
Земли поселений. Частично этот вопрос рассмотрен выше, была отмечена приоритетность базисной функции, особенно в городах. Структура земель поселений и их территориальное зонирование определяется ст. 85 Земельного кодекса РФ. Градостроительные регламенты устанавливают следующие территориальные зоны: 1) жилой застройки; 2) общественно-деловые; 3) производственные; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационные; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иные территориальные зоны.
Кроме градостроительных регламентов, особенности внутригородского землепользования отражаются в городском кадастре. Последний, с одной стороны, является неотъемлемой частью земельного кадастра, но с другой, представляет собой совокупность функционально-отраслевых территориальных кадастров (Коротеева, 2001).
Практически все города, помимо внутригородских зон, имеют пригородные зоны. В соответствии со статьей 86 ЗК РФ последние составляют с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию; эти земли не входят в состав иных поселений, примыкающих к городской территории. В пригородных зонах могут выделяться земли сельскохозяйственного назначения, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.
В пределах пригородных зон, особенно если они находятся на территории гослесфонда в составе лесов 1 группы, выделяются зеленые зоны, которые выполняют следующие функции: санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные. Здесь запрещается любая хозяйственная деятельность, которая может оказать вредное воздействие на окружающую среду. Понижение статуса земель пригородных зон возможно только на основании решения Правительства Российской Федерации.
Площади зеленых зон раньше регламентировались стандартом. Сейчас он в значительной степени устарел. К сожалению, работы по совершенствованию нормативов приостановились. Но одновременно наметилась тенденция использования земель зеленых зон не по прямому назначению, а для дачного и коттеджного строительства. Ни Земельный, ни Лесной кодексы, к сожалению, воспрепятствовать этому процессу не могут. Его развитие чревато негативными явлениями и в социальном плане, и в экологическом.
Земли промышленности, энергетики, ... , безопасности и земли иного специального назначения. По своему назначению и использованию все эти земли функционально относятся к базисным. Порядок эксплуатации этих земель, землеоборота, режимы землепользования определяются статьями 87 - 93 ЗК РФ.
Многоцелевой характер использования земель этой категории предопределяет множественность или разнообразие правового режима земель. Особенность этой категории состоит в том, что субъектами права первичного землепользования могут быть только предприятия и организации, осуществляющие соответствующие функции. Не связанные с данной категорией земель организации и граждане могут получать участки в порядке вторичного землепользования (огороды, служебные земельные наделы). По отношению к ним первичные землепользователи выполняют административные функции отвода земель и контроля за их использованием.
В этой категории, в составе земель "в целях безопасности населения и самих производственных объектов устанавливаются охранные, защитные, санитарные и иные зоны с особыми условиями пользования. Земельные участки, имеющие правовой режим зон с установленными на их территории ограничениями и запретами, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются" ("Комментарий...", 2002) /20, с. 337/.
В этой категории земель возможно формирование закрытых административно-территориальных образований (особенно на землях обороны и безопасности) с особым режимом землепользования и охраны земель, что определяется специальным законодательством.
Земли особо охраняемых территорий и их объектов. Регламентация землепользования этой категории определяется статьями 94 - 100 Земельного кодекса РФ. Установлены следующие виды этой категории земель: федерального значения, субъектов Федерации и местного значения. Соответствующими органами устанавливаются: статус земель, установление особого режима использования и охраны и особенности землеоборота.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздорови-тельных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.
Следует отметить, что органы исполнительной власти (субъектов Федерации и местного самоуправления) имеют право устанавливать виды особо охраняемых земель, не предусмотренных Земельным кодексом РФ. Так, в городах Москве и Санкт-Петербурге нормативные правовые акты регулируют использование и охрану земель, занятых городскими лесами, парками и другими зелеными насаждениями. В некоторых городах для зеленых зон устанавливается особый режим землепользования.
В Республике Хакассия устанавливается охрана земель с наличием архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков. В Хабаровском крае, помимо заповедников и заказников, выделены: рыбохозяйственные заказники, особо охраняемые природные территории местного значения, экологические коридоры и др. Подобных примеров много.
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В состав последних включены земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Для сохранения условий функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим их определяются соответствующими органами исполнительной власти.
В составе округа санитарной охраны может выделяться до трех зон. На территории первой зоны, прилегающей к охраняемому объекту, запрещены проживание и хозяйственная деятельность, кроме работ, связанных с изучением и использованием природных лечебных ресурсов. На землях второй зоны не разрешается размещение объектов и сооружений, не относящихся к созданию и развитию сферы курортного лечения и отдыха; запрещаются также работы, вызывающие загрязнение окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов или их истощение. В пределах третьей зоны ограничивается размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и учреждений, хозяйственная деятельность, если она вызывает загрязнение окружающей природной среды, лечебных ресурсов или их истощение.
К землям природоохранного назначения относятся следующие территории:
1)водоохранные зоны рек и водоемов;
3)леса, выполняющие защитные функции;
4)противоэрозионные, пастбищезащитные и полезащитные насаждения;
5)иные земли, выполняющие природоохранные функции.
Здесь хозяйственная деятельность существенно ограничена необходимостью соблюдения утвержденного режима охраны этих земель. Правовой режим использования этих земель ограничивает или запрещает виды деятельности, несовместимые с основным назначением этих земель. Если эти земли находятся на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей, возможно образование территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
Водоохранные зоны включают территории, примыкающие к акватории водного объекта. На них, на основании утвержденного Правительством Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, устанавливается охранительный режим. Зоны и полосы утверждаются органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается по участкам рек следующим образом: при протяженности участка от истока до 10 км - 50 м, от 10 до 50 км - 100 м, 50... 100 км - 20йли 100...200 км -300 м, 200...500 км - 400 м, от 500 км и более - 500 м|Минимальная ширина таких зон для озер и водохранилищ устанавливается в зависимости от площади акватории: до 2 км 2 - 300м, от 2 км 5 и более - 500 м. На территориях городов и иных населенных пунктов нормирование водоохранных зон определяется конкретными условиями планировки и застройки в соответствии с их генеральными планами. Правила землеоборота и режим землепользования в водоохранных зонах определяются Земельным законодательством РФ и в определенной степени в сочетании с лесным и водным законодательствами, т.е. с учетом соответствующих кодексов и кадастров. Земли рекреационного назначения предназначены и используются для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. К этой категории относятся земельные участки, занятые домами отдыха, пансионатами, кемпингами, объектами физической культуры и спорта, туристическими базами, стационарными и палаточными туристско-оздоровительными лагерями, домами рыболова и охотника, детскими, туристическими станциями, туристскими парками, лесопарками, учебно-туристическими тропами, трассами, детскими и спортивными лагерями или иными подобными объектами.
В части земель рекреационного назначения обращает на себя внимание определенная нестыковка Земельного и Лесного кодексов. Согласно первому, к землям рекреационного назначения относятся земли, относящиеся к организованным видам рекреации. Лишь использование учебно-туристических троп и трасс осуществляется на основе сервитута. Но одновременно Земельным кодексом устанавливается, что "напрямую к землям рекреационного назначения отнесены... пригородные зеленые зоны вокруг крупных населенных пунктов" ("Комментарий", 2002) /20, с.379/. Лесным кодексом, к сожалению, это не подтверждается. В действительности, изначально зеленые зоны должны выполнять преимущественно санитарно-гигиеническую функцию, способствующую очищению воздушного бассейна от загрязнения городскими промышленными предприятиями. В пределах зеленых зон для организованного или неорганизованного отдыха горожан выделяются лесопарковые хозяйственные части. Последние могут находиться в естественном состоянии или благоустраиваются в зависимости от конкретных условийУПрактически в лесном фонде рекреационное лесопользование (соответственно и землепользование) осуществляется (при отсутствии стационарных объектов отдыха) на основе, если можно так выразиться, стихийного нерегламентированного сервитута: "Граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный лесной сервитут)" (Лесной кодекс РФ, ст.2Г). Иными словами, рекреационное землепользование в лесном фонде имеет свои особенности, требующие разработки самостоятельных регламентирующих нормативов.
К землям историко-культурного назначения относятся земли:
1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;
3) военных и гражданских захоронений.
К этой категории земель могут быть отнесены ансамбли и комплексы памятников, представляющие научную, художественную или иную культурную ценность. Иногда они объявляются историко-культурными заповедниками, например: Владимиро-Суздальский музей, Соловецкие острова, Кижи, Бородинское поле, Куликовское поле, Новодевичье кладбище, Московский кремль и т.п.
Особый режим и осуществление усиленной охраны земель может быть установлен для земель, занятых произведениями садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними, а также занятых местами традиционного бытования художественных промыслов. Регламентация использования этих земель определяется Градостроительным кодексом РФ, Строительными нормами и правилами (СНиП 2.07.01-89). Уполномоченным государственным органом охраны памятников является Министерство культуры РФ.
Особо ценные земли включают земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).
Очевидно, что в Земельном кодексе использована достаточно детальная классификация земель по их целевому назначению и использованию. Все это не только должно, но и находит отражение в земельном кадастре. Тем самым реализуются основные принципы кадастра, и отражается его структура в части учета и состава земель. Вообще надо подчеркнуть, что практически все классификации земель - ландшафтные, производственные, оценочные и т.д. - можно рассматривать как теоретическую базу земельного кадастра.
Земли лесного фонда. Особенность земель лесного фонда заключается в следующем: 1) по биопродукционной значимости они ближе всего к землям сельскохозяйственного назначения и по некоторым позициям, по-видимому, превосходят последние; 2) их потенциальная многофункциональная значимость значительно выше таковой у других категорий земель; 3) очень высока (по сути не сравнима ни с чем) глобальная экологическая функция лесов и, естественно, лесных земель. По занимаемой площади земли лесного фонда в России являются преобладающими.
Согласно статье 101 ЗК РФ, "К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие)" ("Комментарий...", 2002) /20, с. 385/. Несколько иначе нелесные земли определяются в Лесном кодексе РФ: "К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли) (Лесной кодекс Российской Федерации, статья 8).
К сожалению, очевидна несогласованность трактовки понятия "нелесные земли" в двух основополагающих в отношении земельных ресурсов кодексах. Лесной кодекс точнее отражает функциональное назначение и использование нелесных земель.
Важным элементом регулирования землепользования в лесном фонде является разделение лесов на группы по народнохозяйственному значению. Порядок перевода лесных земель в нелесные, а также использование лесных земель для иных, нелесохозяйственных, целей определяется Лесным кодексом РФ. При этом все происходящие изменения с землями лесного фонда в обязательном порядке должны отражаться в документации земельного кадастра. В противном случае нарушаются основные принципы его функционирования.
Земли водного фонда. К ним относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Кроме того, для охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются зоны охраны. В их пределах осуществляется особый правовой режим использования земель.
"Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект (поэтому проблемы регулирования водных отношений тесно связаны с проблемами земельного права)" (комментарий... ",2002)/20, с. 393/.
Использование земель водного фонда регламентируется Земельным и Водным законодательствами Российской Федерации. Причем последнее регулирует, главным образом, водопользование, так как оно оказывает определяющее влияние на обеспечение населения водой, функционирование водного транспорта, рыбного хозяйства и мелиоративную сеть в сельском хозяйстве.
Земли запаса - это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, но не предоставленные гражданам или юридическим лицам. Исключение составляют земли фонда перераспределения земель. Этот фонд образуется за счет земель сельскохозяйственного назначения:
1)при добровольном отказе от земельного участка;
2)если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства;
3)при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных Земельным кодексом, федеральными законами (Земельный кодекс РФ, статья 80, п. 2).
Земли запаса могут использоваться только после перевода их в другою категорию земель. Иными словами, земли запаса - это земли, целевое назначение которых пока не определено. Но они могут использоваться для геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и некоторых других исследований и изысканий.
Деградированные сельскохозяйственные угодья, земли, загрязненные токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, могут переводиться в запас.
Земельным кодексом предусмотрено, что за счет земель запаса может создаваться целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам. Этот фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по представлению органов земельного кадастра и на основе предложений казачьих обществ.
За счет земель запаса может быть создан земельный фонд для размещения беженцев и вынужденных переселенцев. Он создается органами исполнительной власти субъектов РФ для жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов.
1)Перечислите основные категории земель по целевому назначению.
2)Дайте характеристику категории земель сельскохозяйственного назначения.
3)Как определяется целевое назначение земель?
4)Как определяется функциональная пригодность земель?