Структура и функции органов управления туризмом в рф. Российская модель государственного управления индустрией туризма Система управления туризмом в рф

Депутат Госдумы заявил, что готов инициировать соответствующий законопроект

Депутат от фракции ЛДПР Роман Худяков 26 января в своем интервью телеканалу «Мир24» высказал идею о необходимости создания в России министерства туризма. Несмотря на то что он говорил об этом в сослагательном наклонении - «мы можем быть одними из инициаторов разработки данного законопроекта», тема вызвала большой резонанс в СМИ, причем о законопроекте по созданию нового органа власти заговорили как о чем-то уже реальном, если не сказать – неизбежном.

Сама по себе тема не нова: участники рынка периодически высказываются за создание обособленного Министерства туризма. Как правило, это происходит при очередных перестановках в структурах власти, а в последний раз об этом заговорили в момент передачи Ростуризма в подчинение Минкульта. Сейчас тема стала актуальна на фоне как всего происходящего на рынке, так и законотворческих процессов, протекающих во властных структурах.

Стоит отметить, что Роман Худяков заговорил о создании министерства исключительно в контексте развития внутреннего туризма: «Министерство обеспечит специфический подход к туристическому направлению. Скажу честно: нужно отдельное структурное подразделение, которое бы непосредственно занималось именно нашими курортами», – заявил депутат.

Сейчас внутренний туризм действительно находится в тренде спроса – на него переключаются многие туроператоры и агенты. Однако насколько рынку действительно нужно Министерство туризма? Мнение экспертов на этот счет не однозначное: с одной стороны, оно ничего глобально не изменит, но с другой – это вопрос может быть экономически обоснованным.

Георгий Мохов , заместитель министра культуры Московской области:

«На сегодняшний день и так есть министерство, в ведении которого находятся вопросы туризма – все, что нужно, уже создано и достаточно стройно организовано. Конечно, если структуры вывести в отдельное министерство, то статус туристической отрасли заметно вырастет, хотя, по сути, от этого ничего не изменится в плане работы.

Но если еще в 2013 году я был против выделения отдельного министерства туризма, то сейчас я скорее поддерживаю эту идею – ввиду того, как сильно изменились экономические условия, в которых существует туристическая отрасль. Возможно, создание отдельного министерства стало бы серьезным шагом к изменению отношения государственной машины к туризму как к самостоятельной экономической сфере».

Илья Уманский , генеральный директор туроператора «Алеан»:

«Сейчас модно поднимать тему внутреннего туризма, хотя в действительности справедливее было бы говорить о развитии и въездного, и выездного туризма. Желание получить свое министерство связано с тем, что отрасль постоянно передавали от одной структуры к другой, и потому все, конечно же, хотят определенности и стабильности. Но, по большему счету, не так важно то, какой организации подконтрольна отрасль, сколько то, кто именно стоит у руля. Если это человек, который понимает специфику рынка, может лоббировать его интересы и знает, что и для кого он делает, то неважно, является ли он министром туризма или руководителем федерального агентства».

А что думаете вы? Примите участие в опросе.

По масштабам международного туризма, федеральному устройству и способу организации туристской отрасли для России наиболее приемлема третья модель управления.

Туризм в РФ подчиняется государственному регулированию и управлению, государство формирует политику туризма. Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (1996 г.), а также в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 г. (2008 г.). Связь между политикой и туризмом заключается в том, что государство регулирует развитие туризма, а туристская активность требует вмешательства со стороны государства с позиций нормативно-правового регулирования. Политическая власть аналогично экономическим факторам имеет возможности непосредственного (издавая регулирующие отношения в сфере туризма правовые акты) и опосредованного (политический курс страны, решения, принимаемые властями на международной политической арене, государственная идеология) воздействия на туризм.

Сложившаяся к настоящему времени система отражает происходящий в России процесс перехода от сверхцентрализованной административной системы, базировавшейся на доминировании государственных форм собственности, к хозяйственному механизму, сочетающему различные формы собственности. Децентрализация в условиях рыночной экономики предполагает передачу права осуществления туристской деятельности любому предприятию независимо от форм собственности. Этот процесс сопровождается созданием различного рода ассоциаций, союзов и объединений. Управление туристским комплексом реализуется в рамках организационной структуры, включающей три уровня: макроэкономический, мезоэкономический и микроэкономический (рис. 1).

Рисунок 1. Организация управления индустрией туризма в России Саак, А.Э., Пшеничных, Ю.А. Менеджмент в социально-культурном сервисе и туризме: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2007. - С. 52

Макроэкономический уровень

На этом - федеральном - уровне к субъектам управления туризмом относятся Президент РФ, Государственная дума РФ, Правительство РФ, Федеральное агентство по туризму и Федеральное агентство по физической культуре и спорту Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

При Президенте РФ существует Совет по физической культуре и спорту, который должен обеспечивать:

Разработку основ государственной политики в сфере спортивного туризма;

Участие в разработке законодательства РФ по спортивному туризму;

Координацию работ по экспертизе нормативно-правовых актов и федеральных программ в сфере спортивного туризма;

Анализ состояния национального туризма и выработку предложений по его развитию.

Решения Совета по физической культуре и спорту носят рекомендательный характер, его деятельность осуществляется на общественных началах и с периодичностью, необходимой для постановки задач и их решения.

В высшем законодательном органе - Государственной думе РФ - в 2003 г. законодательное обеспечение туризма было отнесено к ведению Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму, а ранее осуществлялось специальной Комиссией по спорту и туризму. В структуре комитета функционирует подкомитет по развитию рынка туристских услуг, создан Экспертный совет, в который вошли ведущие представители турбизнеса и государственных органов.

Общее руководство туристским комплексом, проведение туристской политики осуществляет Правительство РФ.

Согласно статье 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», туризм и санаторно-курортная сфера являются частью социальной сферы России и представляют собой единый объект государственного регулирования. В Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.) отмечается: «Правительство Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха». В соответствии с общераспространенной мировой практикой и международными правовыми актами санаторно-курортное лечение относится к категории лечебно-оздоровительного туризма, который в случае его субсидирования государством является также видом социального туризма.

Целью туристской политики является обеспечение конституционного права граждан России на отдых и досуг, свободу передвижения, охрану здоровья и иных прав при совершении путешествий посредством создания в Российской Федерации конкурентоспособной туристской индустрии, способной к саморазвитию и обеспечивающей высокий уровень жизни россиян.

Туристская политика должна строиться на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров и законодательства Российской Федерации, а также социальных и экономических показателей и исследований российского и зарубежного туристских рынков.

Приоритетными направлениями туристской политики должны быть внутренний, въездной и социальный туризм, включая лечебно-оздоровительный, спортивный, этнокультурный, экологический.

Органы управления туристской отраслью РФ в период 1991-2004 гг. претерпевали постоянную реорганизацию (табл. 1).

Таблица 1. Хронология реорганизаций государственных органов управления туристской деятельности в Российской Федерации Саак, А.Э., Пшеничных, Ю.А. Менеджмент в социально-культурном сервисе и туризме: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2007. - С. 53

Российская акционерная компания по иностранному туризму

Министерство культуры и туризма РФ Комитет РФ по туризму (Роскомтуризм)

Комитет РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму

Комитет РФ по физической культуре и туризму

Государственный комитет РФ по физической культуре и туризму

Российское агентство по физической культуре и туризму

Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму

Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму

Департамент туризма в составе Министерства экономического развитая и торговли РФ

Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму в составе Министерства здравоохранения и социального развития

Федеральное агентство по туризму

18 ноября 2004 г. был принят Указ Президента РФ, утвержденный положением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901, о создании Федерального агентства по туризму, напрямую подчиненного Правительству РФ.

Федеральное агентство по туризму является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, занимающимся проведением государственной политики, нормативно-правовым регулированием, оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом в сфере туризма.

Центральные экономические ведомства, например Федеральная таможенная служба страны, выполняют важные функции, связанные с контролем за соблюдением государственных интересов в области государственной экономики. На эту службу возложены организация таможенного и валютного контроля, издание нормативных актов по таможенным вопросам. Данные вопросы для развития туризма являются немаловажными.

Существенную роль в регулировании турбизнеса играют Министерство финансов и Центральный банк РФ, которые определяют порядок финансирования и кредитования туристской деятельности, осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, издают нормативные документы по этим вопросам.

Основными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются:

Защита прав потребителей туристских услуг;

Создание правовых условий для эффективного функционирования туристского рынка, в том числе для привлечения инвестиций в строительство и реконструкцию объектов туристского показа, гостиниц, а также инфраструктуры, необходимой для развития туризма;

Поддержка малого и среднего предпринимательства в сфере туризма; создание конкурентоспособной среды, не допускающей развития монополизма;

Продвижение российского туризма на международном рынке;

Сохранение и защита памятников культуры;

Сохранение культурной самобытности народов России;

Устойчивое развитие туризма.


Цель – сформировать понятийный аппарат об индустрии гостеприимства.

ПЛАН:

1. Структура индустрии туризма.

2. Характеристика основных объектов индустрии туризма.

3. Показатели развития туризма.

Структура индустрии туризма

Туристская индустрия, как часть экономической системы, представлена поставщиками туристических услуг (предприятиями, организующими производство услуг на основе использования трех факторов туристического производства - капитал, туристические ресурсы и рабочая сила) и туристическими фирмами, организующими процессы формирования туристского пакета из единичных услуг и доведения готового турпродукта до конечного потребителя.

Отдельной частью туристической инфраструктуры являются организации (государственные и частные) или их объединения, выполняющие общие регулятивные и корректирующие функцию в отношении туризма и туристического рынка (отраслевые министерства, ассоциации, саморегулируемые организации, выставки).



Представляя собой межотраслевой комплекс, туриндустрия производит товары и услуги на предприятиях, различающихся по доле собственно туристских услуг. Одни из них производят товары исключительно для туристов, другие - не только для туристов. Соответственно выделяются следующие секторы туриндустрии:

· типичные турпредприятия, предоставляющие типичные туру слуги: предприятия размещения туристов, турооператоры, турагентства, организации по регулированию развития туризма, специализированные на туризме транспортные предприятия, пункты проката туристского снаряжения и т.д.;

· нетипичные туристские предприятия, производящие типичные туристские продукты: сувениры, товары для отдыха, средства передвижения, литературу по туризму; осуществляющие экскурсионные услуги, организацию развлечений, кредитное обслуживание, страхование, маркетинг в сфере туризма, выдачу виз;

· нетипичные турпредприятия, производящие нетипичные туристские продукты и услуги: спорттовары, одежду для отдыха и туризма, фототовары, косметические средства, лекарства, услуги общественного питания, парикмахерских, тренерские услуги, услуги культурно-просветительского характера, медицинские услуги.

Первая группа предприятий - это туристские предприятия первичных туруслуг. Вторая и третья - туристские предприятия вторичных туруслуг.

Средства производства туристического продукта - есть предметы материального или нематериального мира, организации, объединения или информация, позволяющие эффективно осуще­ствлять производство туристического продукта. В состав средств производства туристического продукта можно отнести три основные составляющие - инфраструктуру, супраст-руктуру туристической индустрии и информационное поле.

Инфраструктура туризма - есть составная часть экономической системы, обеспечивающая нормальную и эффективную деятельность туристской индустрии, предназначенная непосредственно для использования в процессе производства, продвижения и продажи туристического продукта и напрямую зависящая от состояния туризма в регионе. Элементами инфраструктуры туризма выступают:

1. Материальная база специализированных субъектов хозяйство­вания (туристических операторов, агентов, производителей товаров туристского потребления, экскурсионные бюро);

2. Система государственных органов, способствующих созданию правовой базы, контролю и регулированию туризма в регионе (соответствующие государственные предприятия, организации, учреждения);

3. Система некоммерческих и коммерческих организаций, пред­приятий и учреждений, функционирующих в целях поддерж­ки и развития туризма в регионе (туристические биржи, выс­тавки, ярмарки и т. д.).

Супраструктура туризма - это часть экономической системы, также обеспечивающая эффективное функционирование туристской индустрии, производство качественного и привлекательного туристского продукта, но изначально предназначенная для удовлетворения потребностей как туристов, так и других потребителей на рынке, косвенно зависящая от состояния туризма в регионе. Супраструктура призвана не только участвовать в производстве туристического продукта, у нее есть еще целый ряд экономических или социальных функций. Однако, становясь вовлеченными в процесс производства туристических услуг в качестве средства производства, элементы супраструктуры становятся опосредованно (обычно через состояние потребительского рынка) зависимыми от уровня развития туризма в регионе.

Элементами супраструктуры туристической индустрии вы­ступают:

■материально-техническая база ряда субъектов хозяйствования (отели, транспортные компании, жилищно-коммунальный ком­плекс, предприятия общественного питания и т. д.);

■государственные структуры или организации (связь, почта, телеграф, дороги);

■иностранные государственные учреждения, представительства (консульские службы).

Для того чтобы стать средствами производства туристического продукта, элементы ее инфраструктуры и супраструктуры должны обладать следующими характеристиками:

■располагаться в непосредственной близости от факторов производства туристического продукта (именно наличие инфраструктуры и супраструктуры делает туристические ресурсы доступными, а путешествия к ним комфортными и безопасными, что и повышает их ценность как фактора производства турис­тического продукта);

■соответствовать определенному уровню качества (как нацио­нального, так и международного стандартов);

■иметь возможности к расширению, модернизации и модификации.

Все элементы и инфраструктуры, и супраструктуры взаимосвязаны друг с другом, что и позволяет эффективное функционирование единой туристической индустрии. Типы взаимосвязей между отдельными элементами супраструктуры и инфраструктуры можно условно разделить на непосредственные и опосредованные. К непосредственным типам взаимосвязи этих элементов относят денежные или финансовые (подразумевающие взаимные расчеты), клиентские (обмен клиентами и поставка клиентов друг другу), корпоративные (в случае единства менеджмента), трудовые (переход работников из одного предприятия на другое). Опосредованные взаимосвязи между элементами туристической инфраструктуры и супраструктуры осуществляются через бюджет посредством фискальной политики властей (например, взаимосвязи между оте­лями, транспортными компаниями, государственными или муниципальными дорожными службами и ЖКХ) либо через доходы местного населения (например, развитие отдельных элементов инфраструктуры или супраструктуры дает местным жителям дополнительные заработки, превращая их в активных клиентов других предприятий туристической индустрии).

В условиях современного туризма взаимоотношения между предприятиями, образующими инфраструктуру и супраструктуру туристической индустрии, характеризуются следующими тенденциями:

■растущей зависимостью предприятий супраструктуры от состояния туризма в регионе (многими теоретиками отели или авиакомпании уже относятся к предприятиям инфраструктуры туризма, хотя изначально они таковыми не являлись);

■обрастанием туристической индустрии все новыми и новы­ми предприятиями супраструктуры (к примеру, таковыми в настоящий момент уже стали банковские учреждения, страховые компании, компании проката автомобилей, производители фотопленки и т. д.), что объясняется ростом экономического эффекта развития туризма;

■ становлением элементов туристической инфраструктуры элементами супраструктуры других сфер производства (к примеру, туроператоры превращаются в консультантов судостроителей или авиаконструкторов, рестораны - заказчиками сельскохозяйственных производителей и т. д.).

Информационное поле - как средство производства туристиского продукта представляет собой совокупность средств и способов передачи туристической или деловой информации на расстояние. Информация в настоящее время является как производ­ственным ресурсом, позволяющим определенные корректировки при создании максимально привлекательного туристического продукта, так и единственным способом продвижения туристического продукта на мировом туристическом рынке.

Условно туристическую информацию можно классифицировать на входящую, представляющую интерес самого производителя туристического продукта (сведения о прибывающих туристах, информация о маркетинговых исследованиях потребителей тури­стического рынка, о международной ситуации и т. д.), и исходя­щую, отражающую интересы производителя турпродукта (сведе­ния о туристических ресурсах и конкурентных преимуществах туристического продукта, специализированная и деловая информация, реклама и т. д.).

Для того чтобы стать максимально эффективным средством производства туристического продукта, информационное поле должно отвечать ряду требований:

■быть максимально мобильным и оперативно реагентным;

■быть надежным и исключающим возможные помехи в коммуникациях;

■отличаться широтой охвата;

■быть доступным для максимального количества пользователей.

В современной России роль индустрии туризма как источника валютных поступлений и обеспечения занятости населения постоянно возрастает. Поскольку важность туризма для национальной экономики и социального процветания очевидна, то его развитие является важным шагом как для туристской индустрии, так и для путешественников.

Признанием значительных успехов нашей страны в развитии туристкой отрасли стало избрание с Российской Федерации на 69-й сессии исполнительного совета Всемирной туристской организации на роль ее председателя. И это притом, что в ВТО входят десятки стран с высокоразвитой инфраструктурой туризма.

Экономические и социальные преобразования последнего времени делают Россию все более привлекательным объектом въездного туризма, в свою очередь все большее число российских граждан обретают возможность для дальних поездок, посещения зарубежных курортов и культурных центров. туризм правовой управление маркетинговый

Исходя из этого, основными видами деятельности органов, регулирующих туристическую деятельность, являются продвижение туризма в России, а также попытки расширить сотрудничество правительства и частной индустрии.

Управление этой деятельностью в широком плане представляет собой процесс выработки и осуществления управленческих воздействий. Управление туризмом на региональном уровне означает воздействие субъекта управления на объект управления.

На региональном уровне к субъектам управления туризмом (управляющей подсистеме) относятся Правительство РФ, местные органы власти, комитеты (или департаменты) по туризму и др. (в Санкт-Петербурге - Комитет по инвестициям и стратегическим проектам).

Объектом управления (управляемой подсистемой) являются туристские фирмы, процесс туристского обслуживания граждан в данном регионе.

Управление осуществляется посредством циркулирования определенной информации между субъектом и объектом управления. Структура управления туризмом в РФ представлена на рис. 1.

Рис. 1.

Координационный комитет по физической культуре, спорту и туризму при Президенте РФ должен обеспечивать:

  • - разработку основ государственной политики в сфере туризма;
  • - участие в разработке законодательства РФ по туризму;
  • - координацию работ по экспертизе нормативно-правовых актов и федеральных программ в сфере туризма;
  • - анализ состояния национального туризма и выработку предложений по его развитию.

Решения Координационного комитета должны носить рекомендательный характер, его деятельность осуществляется на общественных началах и с периодичностью, необходимой для постановки задач и их решения.

В задачи Национальной туристской корпорации (НТК) входят:

  • - объединение финансовых и материальных ресурсов туристских, банковских и иных коммерческих структур в целях содействия в реализации программ развития туризма;
  • - создание национальных гостиничных цепей, конкурентоспособных на мировом рынке;
  • - строительство и реконструкция гостиниц, других туристских объектов и комплексов, их финансирование, ввод в действие и последующая эксплуатация;
  • - инвестирование проектов, направленных на комплексное развитие регионов, перспективных в области иностранного и внутреннего туризма.

Деятельность комитетов (департаментов, отделов) по туризму в администрациях субъектов определяется нормативными документами.

В мировой практике основной формой политики в области туризма является создание ассоциаций туристских фирм, агентств, туроператоров, перевозчиков, гостиниц, ресторанов.

Это связано с тем, что общественные организации более гибко, чем государственные, реагируют на изменения рынка, пожелания клиентов, более детально и профессионально разбираются в тонкостях организации процесса генерации и предоставления услуг. С учетом их предложений и требований формируется и национальная туристская политика страны. Сегодня российские туристские фирмы и агенты поняли, что на мировом рынке решающее значение будет иметь стратегия развития туризма, основанная на активном кооперировании партнеров из общественного и частного секторов.

В России для создания ассоциации туристских агентств имелись объективные предпосылки. Ощущался острый дефицит квалифицированных специалистов, отсутствовала система научного и рекламно-информационного обеспечения продвижения национального туристского продукта на внутреннем и внешнем рынках, не было условий, стимулирующих приток в отрасль частных инвестиций и т. п. Недостаточно эффективная система государственного регулирования сферы туризма открыла возможности для недобросовестной конкуренции, нарушения прав потребителей.

РАТА (Российская ассоциация туристских агентств) была создана в Москве 25 июля 1993 г. для преодоления негативных тенденций в сфере туризма и поддержки туристского бизнеса в России. Ассоциация является добровольным некоммерческим объединением юридических лиц, занимающихся туристским бизнесом, и создана в целях координации их деятельности, обеспечения защиты их прав и представления общих интересов в государственных и иных органах, а также в международных организациях.

С 1997 г. РАТА - полноправный член Всемирной туристской организации (ВТО). РАТА имеет несколько региональных отделений: Северо-Западное (Санкт-Петербург), Ярославское, Тверское, Южно-Российское (Краснодар), Хабаровское, Приморское (Владивосток), а также представительства в Крыму (Симферополь) и Великобритании (Лондон).

РАТА насчитывает около 500 членов. В последнее время в структуре членов Ассоциации заметно возросла доля гостиниц, предприятий санаторно-курортного профиля, страховых компаний, рекламных агентств и туристской прессы. Появились компании, занимающиеся авиа- и автоперевозками.

В Ассоциацию входят 242 компании из 58 российских городов 26 субъектов Федерации.

При РАТА действуют Комитет по внутреннему туризму, комиссия по детскому и молодежному туризму, комиссия по вопросам страхования в туризме, а также комиссия по информационным технологиям в туризме.

Цели Ассоциации:

  • - защита коллективных интересов членов Ассоциации;
  • - влияние на выработку представительными и исполнительными органами власти РФ правовой, экономической и социальной политики, отвечающей профессиональным интересам членов Ассоциации, а также содействие ее эффективной реализации;
  • - противодействие монополизму в туристской деятельности;
  • - содействие развитию туристских предприятий, рынка туруслуг и цивилизованных рыночных отношений в России;
  • - защита интересов национальных производителей туристских услуг;
  • - содействие созданию благоприятных финансово-экономических условий для членов Ассоциации;
  • - представление интересов членов Ассоциации в туристских международных неправительственных организациях.

Для сравнения рассмотрим структуру управления туризмом отдельных европейских стран.


Таблица 2.1 Характеристика организации управления в ряде европейских стран